Clases de actividad administrativa

Clasificado en Derecho

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La actividad administrativa puede dividirse por criterios:

  • Jurídico – formal, del que resultan 1) los actos administrativos 2) convenios 3)convenios administrativos y coacción administrativa . Los actos administrativos son una decisión unilateral de la administración , los convenios son acuerdos de voluntades buscando un interés publico dentro de un proceso administrativo antes del comienzo del mismo o bien sustituyendo a su decisión final, los contratos administrativos son un pacto del que se derivan derechos y obligaciones, y por ultimo la coacción administrativa es una actuación excepcional y directa justificada por la necesidad.
  • Material o técnica, que carece de sustantividad jurídica
  • Vía de hecho, que lesiona los derechos de los ciudadanos por no estar amparada en el ordenamiento.
  • Inactividad, es distinta del silencio administrativo , se produce al margen de un procedimiento administrativo, que esta amparada por LJ , se produce cuando existiese un plazo para realizar una actividad  o acto para la administración.
  • Por un criterio finalista  se clasifica la actividad en actividad 1)de policía , que busca que los ciudadanos cumplan la legalidad en sus actividades privadas, 2) servicio publico , buscando ser una institución que prevé utilidad a los ciudadanos de forma continua, 3) fomento , que implica concesión de ayudas normalmente económicas , buscando satisfacer un interés publico mediante ayuda a actividades privadas

 ACTOS ADMINISTRATIVOS

 Concepto.Decisión unilateral de carácter ejecutorio de la administración en el ejercicio de la potestad administrativa. Esta idea la apoyan las corrientes francesas y parte de la alemana. La doctrina italiana lo define como una declaración de voluntad o juicio realizado por un sujeto de la administración en el ejercicio de la potestad administrativa. Sus caracteres son:

  • Ser actos jurídicos, no meramente materiales , y de simple conocimiento o juicio.
  • Emitidos por la administración publica , incluyendo los actos  de otros órganos estatales o autonómicos que no sean la administración. No son actos administrativos las relaciones entre los administrados y la administración.
  • Declaración fruto de la potestad administrativa y en relación con el principio de legalidad.

 Concepto.Solo se dictan por la administración publica. Existe la doble competencia entre la entidad publica y el órgano que dicta el acto de cara a que este correctamente nombrado, a favor de la buena fe y seguridad jurídica. La actuación del sujeto debe ser objetiva según lo que dicte la ley para que ello se lleve a cabo , de cara a que no se tenga relación de la persona con el caso , la no abstención por esta causa puede dar lugar a responsabilidad pero no necesariamente a nulidad de lo actuado.

Objeto.El contenido del acto administrativo es una declaración de voluntad, que no puede ser dictada con error, dolo, intimidación o violencia, lo cual haría anulable el acto administrativo. Los vicios de voluntad no determinan por si solos la nulidad a no ser que en un acto en que se necesite acuerdo por mayoría el voto sea decisivo para obtener la mayoría. Los vicios no podrán alegarse en beneficio del causante

El contenido del objeto del acto administrativo contiene codician, termino y modo , pudiéndose incluir en ocasiones elementos accidentales. El contenido debe ser ajustado a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y fines que se persigan ,siendo nulo de pleno derecho si cometiera infracción penal.

 Elemento teleológico

 Deben diferenciarse los elementos de la  potestad de los elementos del acto, no pudiendo ser presupuestos de hecho elementos del acto. La ausencia de los presupuestos de hecho para ejercer la potestad o ejecutar un fin distinto aun siendo por buscar un interés distinto vicia el ejercicio de la potestad , por tanto también vicia el acto administrativo, también se produce vicio de nulidad si la finalidad del acto no se corresponde con la finalidad de la norma establecida.

La causa es la finalidad del acto ,que implica el interés publico , que es fijada por la norma , siendo vicio de nulidad la discrepancia entre fin y causa. La exigencia de conexión entre causa y fin es impuesta a la administración es de cara a motivar su actuación, confirmando la intención buscada en la actuación, debiendo haber congruencia entre los fines y la potestad, su veracidad y con el fin de la potestad. La falta de adaptación del acto al fin de la potestad implicara desviación de poder. Los actos más relevantes deben expresar los motivos por los cuales se realizan, debiendo ser motivados:

  • Los de limitación de derechos o interés legítimos
  • Los de resolución de procesos de revisión de oficio
  • Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o dictamen de órganos consultivos
  • Los acuerdos de suspensión de actos y adopción de medidas provisionales
  • Los acuerdos de ampliación del procedimiento de urgencia o ampliación de los plazos
  • Los que dicten ejercicio de potestades discrecionales , en virtud de un reglamento o disposición legal.

La explicación o motivación debe ser lo suficientemente amplia de cara a que los administrados tengan conocimiento y en su caso basar la defensa de sus derechos e intereses.

 Forma

 Se hará por escrito , pudiéndose hacer mediante otra forma si la ley así lo cree más conveniente a su naturaleza y así lo permita. Cuando sea necesaria su constancia escrita se expresara el titular del órgano que se beneficie de ello , junto con órgano que expresara la autoridad que impartió la orden o acto verbal. Se puede exigir comunicación por escrito un órgano inferior si cree que el órgano superior dicta una orden ilegal , ya que podría caer en responsabilidad propia. Estas exigencias formales son requeridas para cada acto administrativo , la ley concede que si los actos son de la misma naturaleza se puedan refundir un mismo acto formal.Se deberá reflejar siempre la decisión , el órgano que la dicta y la fecha , expresándose por números o conceptos preestablecidos , si necesitase de motivación se debería ésta de expresar.La forma de los actos que afecten a derechos e intereses de administrados deberán de notificarse públicamente , no afectando la posible notificación a la perfección del acto .

 CLASES DE ACTOS ADMINISTRADOS

 Actos favorables y actos de gravamen , los primeros son irrevocables y a veces irretroactivos , los segundos son limitativos derechos exigen un mayor rango de habilitación normativa, siendo motivados y retroactivos.

  • Actos resolutorios o de tramite. Los actos de tramite son aquellos en el curso de un procedimiento que culminan en una resolución ,son solo recurribles las resoluciones y por excepción los tramites si determinan la imposibilidad de continuar con el proceso, causen indefensión o perjuicio a derechos
  • Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no, los primeros ponen fin a la vía administrativa , siendo susceptibles de recurso o revisión , mientras que los que no causan estado en vía administrativa deben de ser recurridos en alzada con carácter previo o interponiendo recurso contencioso administrativo
  • Actos originarios y confirmatorios ,los primeros ponen fin a un proceso , mientras que los segundos se limitan a confirmar o reproducir otro acto administrativo previo sobre mismos supuestos que el anterior. Con todo ello los originarios son impugnables pero no los confirmatorios.
  • Actos simples son los ordinarios y singulares , con un solo órgano con la competencia para decidir , mientras que en los actos complejos la competencia resolutoria es mixta y compartida por órganos.
  • Los actos plurimos aparecen en una misma publicación o relación pero poseen independientemente su vida jurídica , la impugnación solo a uno de los actos no debería en un principio afectar al resto.
  • Actos constitutivos son los que innovan las relaciones jurídicas , mientras que los declarativos acreditan o afirman hechos o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren.

 SILENCIO ADMINISTRATIVO

Es la ausencia de resolución expresa sobre un procedimiento en curso, la administración siempre tiene el deber de resolver sobre un conflicto abierto por el interesado o de oficio si afecta a un ciudadano. Siendo causa de responsabilidad el no resolver , dicho deber no es indefinido y siempre es de cara a un procedimiento abierto , fijándose un plazo máximo a instancias de la administración y no superior a 6 meses salvo norma contraria. Cada administración publica establecerá el plazo , debiendo informar de los efectos de dicho plazo y del silencio a los 10 idas de recibir las solicitudes ,si no se fijase plazo este seria de 3 meses , computándose el plazo desde que se inicio el procedimiento , si fuese de oficio seria desde que tuvo entrada en el registro la solicitud para su tramitación. El plazo se interrumpirá si hay que realizar modificaciones y reanudándose posteriormente . También se interrumpe por :

  • Se necesite previamente un pronunciamiento de unos órganos de CE
  • Solicite informe preceptivo y determinante de otro órgano , con un plazo de 3 meses máximo
  • Realizar pruebas técnicas o análisis , suspendiéndose desde el inicio hasta incorporarse al expediente
  • Negociaciones para concluir un pacto o convenio para terminar el procedimiento.

Los plazos podrán ampliarse si existen motivos , pero nunca mas de 6 meses.

El deber de resolver es un problema que incide en la vida económica y en las relaciones sociales.

Cabria la posibilidad de considerar el silencio como acto presunto , existiendo:

  • acto positivo , siendo un silencio que es un acto administrativo expreso positivo
  • silencio negativo, implica desestimación de la solicitud , pudiendo interponer recurso.

El silencio positivo es la regla general y solo en determinados casos se entenderá de tipo negativo. En esta materia la regulación es imperfecta.

Silencio positivo

Es un acto presunto de la administración publica por el cual ésta accede a la solicitud de un interesado por no haber resuelto de forma expresa en el plazo establecido, se considera un verdadero acto administrativo siendo como todo acto declarativo de intereses , de carácter irrevocable , salvo por recurso de oficio por ver que posee un vicio de nulidad de pleno derecho. El silencio positivo solo podrá tener resolución expresa de carácter confirmatorio. Se prevé la nulidad de pleno derecho para los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran derechos y facultades sin tener los requisitos esenciales para la adquisición.

El silencio será positivo en general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, también se produciría si hubiese resolución del recurso de alzada cuando se haya interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud presentada en su ida por el recurrente, buscando castigar un doble silencio (vía recurso + vía solicitud) , siendo una excepción a la regla de que en la vía de recurso lo que supone una excepción a la regla de que en la vía de recurso la excepción el silencio tiene efectos negativos. También seria de efectos positivos el silencio que se produzca en los casos de solicitud en vais de recurso de la suspensión de los efectos del acto recurrido, transcurridos 30 idas tras la presentación de la solicitud.

Silencio negativo.El silencio negativo es la excepción , frente a la regla general del silencio positivo. Se prevé en:

  • Procedimientos para ejercer el derecho de petición del art. 29 CE
  • Procedimientos de solicitud de autorizaciones donde haya transferencia para el solicitante o terceros del ejercicio de las facultades relativas al dominio publico o servicio publico
  • Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, excepto en el recurso de alzada interpuesto para los recursos de silencio
  • Todos los que prevea ley o norma comunitaria
  • Procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u otras situaciones individualizadas para los interesados

El silencio negativo no se considera acto presunto , solo es una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado puede lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer recurso procedente , al no tener el carácter de acto presunto la administración puede dictar cualquier resolución que considere oportuno aun después del silencio negativo ,sin estar vinculada por haber un hecho previo, al ser mera ficción legal no plantea problemas ni tampoco de significado, la mera presunción legal de desestimación a efectos de interposición de recurso procedente. El plazo establecido no es indefinido sino que será de 3 meses por recurso de alzada o potestativo de reposición , o bien de 6 meses si se tratase de un recurso contencioso administrativo.

 Otras modalidades de silencio

En los casos dentro de los procedimientos iniciados de oficio en ejercicio de potestades sancionadoras o de intervención de cara a gravámenes a los interesados , en ellos se producirá caducidad del procedimiento en curso, la producción del silencio puede ser resultado de una paralización del procedimiento por causa imputable al interesado, reanudándose solo cuando el enterado vuelva a permitir la continuación de la tramitación.

Con relación a la regulación de los efectos del silencio puede venir establecida con relación a la emisión de simples actos de tramite que no pongan fin al procedimiento (actos resolutorios)

 VICIOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos están viciados cuando sus elementos no reúnen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico con carácter general o especifico para el tipo de acto concreto , sancionando la invalidez.

Los vicios en los que pueden incurrir los actos administrativos son los de nulidad de pleno derecho  o los de anulabilidad . La nulidad de pleno derecho posee sus efectos tasados por ley mientras que la anulabilidad es la regla general , la nulidad de pleno derecho la podrá ver un tribunal de oficio sin poder convalidarse , con efecto ex tunc. La anulabilidad tiene efectos ex nunc y admite su impugnación en cualquier momento y no como la nulidad de pleno derecho cuya impugnación responde a plazos.

En algunos casos no son vicios sino simplemente irregularidades no invalidantes.

Actos nulos de pleno derecho

 La nulidad de pleno derecho se produce en los casos mas graves , siendo tasados los casos por ley.Los supuestos generales son :

  • Los que lesiones los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional , recurriendo en defensa al procedimiento especial de Protección de las Libertades y Derechos Fundamentales de la LJ.
  • Los dictados de un órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio , solo la incompetencia por razón de jerarquía excluye la nulidad de pleno derecho determinando la mera anulabilidad
  • Los de contenido meramente imposible, si no se dan los presupuestos de hecho fijados en la norma para el ejercicio de esa potestad
  • Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
  • Los dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido o de formación de voluntad de órganos colegiados , siendo la falta de convocatoria, del orden del ida, de falta de quórum o mayoría exigidos para la constitución del órgano y sus votaciones. Se incluiría el principio de resistencia , que hace que el acto imputado sea decisivo a la formación de la voluntad del órgano , alterando su significado o bien impidiendo que su voluntad llegue a expresarse en las condiciones necesarias.
  • Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los cuales se adquieran facultades o derechos cuando no se reúnan los requisitos esenciales para su adjunción
  • Cualquier acto que establezca una ley de derecho interno o comunitario, infracción de reserva de ley , de los efectos retroactivos o no de normas sancionadoras , violación del principio de jerarquía normativa , etc...

 Actos anulables

Cualquier otra infracción del ordenamiento no incluida en los casos de nulidad de pleno derecho produce la anulabilidad, siendo los casos de desviación de poder, siendo un vicio importante.

Los vicios de forma o de simple tramite procedimental no son invalidantes de por si, sino solo si privan al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o produzcan indefensión.

Efectos de los actos viciados.Produce la declaración de que un acto esta viciado de nulidad o anulabilidad es su desaparición del mundo jurídico, en este sentido los actos que resuelven recursos tienen efectos retroactivos e imponen la desaparición o la sustitución de los actos recurridos cuando haya sido apreciada la concurrencia de vicio, los actos viciados deben de ser recurridos o solicitarse la revisión de oficio, pues solo los privilegios de efectividad y ejecutoriedad impondrán el cumplimiento de los mismos.

El principio de incomunicabilidad de los vicios de los actos administrativos a otros que sean independientes se prevé para los actos sucesivos dictados en el mismo procedimiento en que se produjo el acto viciado, siempre que sea independiente a este.

La ley incluso prevé el aislamiento del vicio a la parte del acto en que se haya producido , las demás partes no viciadas e independientes del acto serán validas, salvo que la importancia del acto fuera tan importante que sin ella no se hubiese dictado.

En los casos en los que se prevé la incomunicabilidad de un vicio declarado a otros actos del procedimiento o a partes del mismo acto cuya validez se mantiene , la resolución del recurso debe de concretar el alcance de la declaración de nulidad a través de la conservación . Posteriormente se podría reanudar el procedimiento administrativo desde que se produjo el acto viciado sin necesidad de repetir los actos conservados, conservando la validez para las partes independientes del propio acto viciado que permitirá que puedan desplegar efectos pese a la declaración de nulidad que alcanza a la otra parte del mismo acto.

Convalidación, conversión y convalidación de actos inválidos

Son tres técnicas , en todo caso las convalidaciones solo surten efectos  desde la fecha en que se producen , salvo que puedan tener efectos retroactivo de acuerdo a reglas.

La conversión de los actos administrativos que incurren en algún tipo de vicio implica que si estos tuviesen los elementos constitutivos de otro distinto, al que no afectan los elementos viciados , podrán producir los efectos de este.

La conservación debe declararla el órgano que declare la nulidad del acto viciado , para aquellos actos y tramites que sean independientes del acto viciado y cuyo contenido seria el mismo de no haber incurrido la resolución en vicio determinante de anulación por otras causas, se retrotraería el expediente al momento anterior al tramite procedimental viciado.

 CONVENIOS ADMINISTRATIVOS

 Son una alternativa a la figura del acto administrativo como decisión unilateral, son una modalidad de terminación del procedimiento administrativo, potenciando la colaboración ciudadana y permitiendo al ciudadano colaborar en la toma de decisiones de interés general.

Se establece que se podrán formular pactos, convenios o contratos con personas de derecho publico o privado siempre que se busque el interés general y no sea contrario ello al ordenamiento jurídico. Hay una gran pluralidad que se conduce hacia el convenio y el concierto.

Los convenios pueden insertarse en un procedimiento administrativo que termina con una resolución expresa, teniendo carácter vinculante respecto a ella , pudiendo formalizarse como negocio y siendo figura alternativa al acto administrativo, los acuerdos no vinculantes deben de integrase en el procedimiento que concluirá con un acto administrativo formalizado que como decisión unilateral podrá recoger o no aquel acuerdo informal, no siendo los acuerdos no vinculantes un verdadero convenio finalizador del procedimiento.

Los convenios deben  establecer requisitos como identidad de las partes o la vigencia, siendo solo su publicación necesaria cuando así se requiera por su naturaleza o existan otras personas a quienes afecte.

La celebración de convenios requiere una norma que conceda esa posibilidad , regulando las condiciones del mismo.

El interés publico de los convenios es requisito esencial, no ser contrarios al ordenamiento ni versar sobre materias objeto de transacción