Actividad de la Administración Pública: Actos, Contratos y Silencio Administrativo

La Actividad de la Administración Pública: Actos, Convenios y Contratos

La Administración Pública realiza distintas actividades que evolucionan según la historia, la política y la sociedad. Aunque la Constitución establece muchas de sus funciones, es el Legislador y el Gobierno (incluida la Unión Europea) quienes determinan cómo y con qué medios se llevan a cabo.

¿Cómo interviene la Administración?

Para cumplir sus objetivos, la Administración interviene de diversas formas:

• Control y regulación de actividades privadas: Ej. policía administrativa.
• Prestación de servicios públicos: Ej. sanidad, educación, transporte.
• Actividades de fomento: Ej. ayudas, subvenciones.
• Planificación y prevención de riesgos, inspecciones, sanciones, arbitrajes, mediación, información al público y expropiaciones.

Principales funciones de la Administración

• Funciones de soberanía: Seguridad ciudadana, defensa, relaciones internacionales, justicia.
• Servicios públicos esenciales: Sanidad, educación, Seguridad Social, vivienda.
• Protección de bienes colectivos: Medio ambiente, patrimonio histórico, urbanismo.
• Infraestructuras: Construcción y mantenimiento de carreteras, ferrocarriles, puertos, etc.
• Regulación de la economía: Garantizar la libre competencia, estabilidad, derechos de trabajadores y consumidores.
• Acceso a servicios básicos: Energía, transportes, telecomunicaciones.
• Obtención y gestión de recursos: Impuestos, tasas y tributos.

Herramientas jurídicas de la Administración

Para actuar y relacionarse con los ciudadanos, la Administración utiliza:

• Normas y reglamentos: Leyes que regulan su actuación.
• Planes y estrategias: Para organizar sus acciones.
• Actos administrativos: Decisiones unilaterales con efectos obligatorios.
• Negocios jurídicos bilaterales: Contratos, convenios y pactos con particulares o empresas.

El Acto Administrativo: Concepto y Características

Un acto administrativo es una decisión unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos. Es decir, cuando la Administración dicta un acto administrativo, este obliga a su destinatario sin necesidad de su aceptación.

Características principales del Acto Administrativo

• Unilateralidad: No necesita la aceptación del ciudadano para ser válido.
• Diferente a los contratos: En los contratos sí hay acuerdo entre las partes, pero en los actos administrativos no.
• No es una simple opinión: Tiene efectos jurídicos, a diferencia de una declaración de intenciones.
• Es una actuación formalizada: Se diferencia de acciones materiales o informales de la Administración.
• No es una norma: A diferencia de un reglamento, no tiene carácter normativo, pero sí fuerza de obligar.
• Es ejecutivo: Puede ser aplicado directamente por la Administración sin necesidad de aprobación previa.

Ejemplos de Actos Administrativos

• Actos típicos: Conceder una licencia, imponer una multa, nombrar a un funcionario.
• Actos que no obligan pero siguen siendo administrativos: Expedir un certificado o emitir un informe.

Definición ampliada (Zanobini)

Según Zanobini, un acto administrativo es cualquier declaración formal y unilateral de voluntad, juicio, conocimiento o deseo de la Administración, sujeta al Derecho Administrativo.

¿Solo los dicta la Administración Pública?

No siempre. También pueden dictarlos:

• Órganos constitucionales (por ejemplo, el Congreso o el Senado).
• Empresas públicas o entidades privadas que gestionan servicios públicos con potestades administrativas.

Importancia del Acto Administrativo

• Aporta seguridad jurídica, ya que deja constancia oficial de una decisión.
• Garantiza los derechos y deberes de los ciudadanos frente a la Administración.
• Está sujeto al principio de inderogabilidad singular, es decir, la Administración no puede modificar normas generales mediante actos individuales.

Elementos Esenciales del Acto Administrativo

Para que un acto administrativo sea válido, debe cumplir con ciertos requisitos esenciales. Estos se dividen en tres tipos: elementos subjetivos, objetivos y formales.

A) Elementos Subjetivos (quién dicta el acto)

• Debe ser emitido por el órgano competente según la ley.
• En caso de órganos colegiados, se debe seguir el procedimiento adecuado para su composición y toma de decisiones.

B) Elementos Objetivos (contenido del acto)

• El contenido debe ajustarse a la ley y responder a lo que esta permite o exige.
• Existen dos tipos de actos administrativos:
  • Actos reglados: La ley establece exactamente cómo deben ser.
  • Actos discrecionales: La Administración tiene margen de decisión, pero siempre respetando la legalidad, el interés general, la igualdad, la proporcionalidad y evitando la arbitrariedad.
• El contenido debe ser posible y congruente con la realidad; de lo contrario, el acto será nulo.
• Puede incluir cláusulas accesorias como condiciones, plazos o formas de ejecución.
• Ejemplos de actos administrativos: Autorizaciones, licencias, sanciones, expropiaciones, indemnizaciones, homologaciones, entre otros.

C) Elementos Formales (cómo debe hacerse el acto)

• Debe cumplir requisitos de forma, como ser emitido por escrito (salvo que la naturaleza del acto permita otra forma).
• Debe constar por escrito y ser recibido por el destinatario para garantizar seguridad jurídica (art. 36 LPAC).
• La Administración puede agrupar varios actos en uno solo, por ejemplo, nombramientos o concesiones de licencias.
• Se permite la producción electrónica de actos administrativos, especialmente en trámites masivos o automatizados.

La Motivación del Acto Administrativo

La motivación es la explicación de por qué se toma la decisión. Garantiza transparencia, el derecho a una buena administración y permite el control ciudadano (art. 35 LPAC). Debe motivarse en los siguientes casos:

• Cuando limita derechos o intereses legítimos.
• Cuando revisa de oficio actos administrativos o resuelve recursos y arbitrajes.
• Si se aparta de decisiones anteriores o de dictámenes de órganos consultivos.
• Si suspende un acto o adopta medidas provisionales.
• Si aplica tramitación de urgencia, amplía plazos o realiza actuaciones complementarias.
• Si rechaza pruebas propuestas por los interesados.
• Si termina un procedimiento por imposibilidad material o desistimiento de la Administración.
• Si impone sanciones o declara responsabilidad patrimonial.
• Si se dicta en el ejercicio de potestades discrecionales.

Tipos de Actos Administrativos

A) Actos Decisivos y No Decisivos

• Decisivos: Crean, modifican o extinguen derechos y obligaciones.
• No decisivos: Son informativos o declarativos (certificados, informes, etc.). No suelen ser impugnables salvo que afecten directamente a derechos o intereses.

B) Actos Resolutorios y de Trámite

• Resolutorios: Finalizan un procedimiento administrativo (ya sea inicial o en vía de recurso). Ejemplo: una resolución sancionadora.
• De trámite: Se dictan durante el procedimiento. No pueden impugnarse directamente, salvo que:
  • Decidan sobre el fondo del asunto.
  • Impidan continuar el procedimiento.
  • Causen indefensión o perjuicio irreparable.

C) Actos Favorables y de Gravamen

• Favorables: Otorgan derechos o beneficios (licencias, exenciones fiscales).
• De gravamen: Imponen obligaciones o sanciones. Estos pueden ser revocados en ciertos casos.

D) Actos Confirmatorios

• Reproducen un acto anterior firme o confirman uno ya consentido (cuando el interesado no lo impugnó a tiempo).

E) Actos Expresos, Presuntos y Tácitos

• Expresos: Dictados de forma clara y formal por la Administración.
• Presuntos: Se entienden otorgados o denegados por silencio administrativo si la Administración no responde en un plazo determinado.
• Tácitos: Se deducen de la actuación de la Administración sin una declaración explícita.

F) Actos Firmes

Son aquellos que ya no pueden recurrirse porque:

• Ha pasado el plazo sin que se haya presentado recurso.
• Han sido confirmados por una sentencia firme.
• Un recurso ha sido inadmitido o el interesado ha desistido.

Importante: Si un reglamento es anulado en sentencia, los actos firmes previos siguen siendo válidos, pero los no firmes pueden ser afectados.

G) Actos que Ponen Fin a la Vía Administrativa

Son impugnables directamente en el contencioso-administrativo (sin necesidad de recurrir primero en la vía administrativa). No ponen fin a la vía administrativa aquellos contra los que hay que presentar un recurso de alzada u otro procedimiento sustitutivo (como una reclamación económico-administrativa).

Según el artículo 114.1 de la LPAC, ponen fin a la vía administrativa:

• Resoluciones de recursos de alzada.
• Resoluciones en procedimientos sustitutivos de impugnación.
• Resoluciones de órganos sin superior jerárquico (salvo que la ley diga lo contrario).
• Acuerdos, convenios o contratos que finalicen un procedimiento.
• Resoluciones de responsabilidad patrimonial.
• Resoluciones sancionadoras que establezcan indemnizaciones.
• Otras resoluciones cuando la ley así lo establezca.

Los Actos de Gobierno: Naturaleza y Control Judicial

Los actos de gobierno son decisiones del Ejecutivo que tienen un claro contenido político y no pueden ser revisadas por los tribunales contencioso-administrativos.

Origen y Regulación

Surgieron en Francia, donde el Consejo de Estado declaró que ciertos actos con motivación política no podían ser juzgados. En España, la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) establece que los tribunales no pueden enjuiciar actos políticos del Gobierno, como:

• Defensa del territorio nacional.
• Relaciones internacionales.
• Seguridad interior del Estado.
• Organización y mando militar.

¿Por qué no se pueden recurrir?

• No son actos administrativos, sino decisiones de soberanía.
• No están sujetos al Derecho Administrativo, sino que se consideran expresiones del Gobierno como órgano constitucional.
• Un recurso contra un acto de gobierno será inadmitido, por ejemplo, si impugna decisiones en relaciones internacionales o con otros poderes del Estado.

Críticas y Evolución del Concepto

La idea de "acto de gobierno" choca con el principio de Estado de Derecho, ya que limita el control judicial. Desde los años 90, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido matizando esta exclusión:

Aunque los actos políticos sigan existiendo, sí pueden ser controlados en ciertos aspectos:

• Si afectan derechos fundamentales.
• Si incumplen normas que regulan su procedimiento.
• Para determinar indemnizaciones derivadas de estos actos.

Conclusión

La jurisprudencia busca un equilibrio entre permitir el control judicial cuando sea necesario y respetar la separación de poderes. Aunque los actos de gobierno siguen siendo en gran parte discrecionales e infiscalizables, ya no están completamente fuera del control judicial.

El Silencio Administrativo: Concepto y Efectos

El silencio administrativo actúa como garantía de seguridad jurídica cuando la Administración no responde dentro del plazo legal. Existen dos tipos:

• Silencio positivo: Implica la aceptación de la solicitud del ciudadano.
• Silencio negativo: Permite recurrir aunque aún sea necesaria una resolución expresa.

La Administración está obligada a resolver siempre, incluso fuera de plazo. Si el silencio fue positivo, la resolución posterior solo puede confirmar lo concedido; si fue negativo, puede dictarse resolución sin estar vinculada al sentido del silencio.

Los efectos del acto generado por silencio se producen al expirar el plazo y pueden acreditarse por cualquier medio, incluido un certificado que debe emitirse en 15 días.

Según la LPAC, en procedimientos iniciados por los ciudadanos rige el silencio positivo, salvo excepciones legales o de la UE, y será negativo en casos que afecten al dominio o servicios públicos. Los recursos contra un silencio negativo pueden convertirse en positivos si no se resuelven a tiempo.

En los procedimientos iniciados por la Administración, el silencio será negativo si puede generar derechos a favor del ciudadano, y habrá caducidad en sancionadores o que impongan cargas.

Los plazos deben respetarse por ambas partes y su cómputo varía según se midan en horas, días hábiles, meses o años, ampliándose si el último día es festivo. La ampliación de plazos es posible si no perjudica a terceros, aunque no en recursos, y la tramitación urgente reduce los plazos a la mitad.