Actos administrativos: concepto, elementos, clases, silencio administrativo y vicios de invalidez

Concepto de acto administrativo

Los actos administrativos pueden ser concebidos como una decisión unilateral de la Administración, en la que se concreta el ejercicio de una potestad administrativa.

a) No son actos administrativos los actos jurídicos que suponen una declaración de voluntad de la Administración en relaciones jurídico-administrativas con la Administración.

b) El acto jurídico debe ser emitido por la Administración pública.

c) La declaración debe ser consecuencia del ejercicio de potestad administrativa, lo que concreta los actos administrativos en el principio de legalidad.

d) El acto administrativo persigue satisfacer intereses públicos concretos, por lo que se agota con su propio cumplimiento.

Elementos

a) Sujeto

El acto administrativo solo puede ser dictado por la Administración competente. Es preciso que los titulares del órgano administrativo no incurran en causas de abstención y recusación, previstas por la ley para garantizar la objetividad de su actuación, excluyendo a quienes estén personalmente relacionados con el caso que deba decidirse. La no abstención del funcionario puede dar lugar a responsabilidad, pero no implicará la recusación del funcionario o autoridad afectados, que la trasladará con su informe al superior jerárquico para que decida.

b) Objeto

Tiene como contenido una declaración de voluntad, conocimiento o juicio, dependiendo de la clase de acto. La declaración de voluntad no debe estar viciada por error, intimidación, dolo o violencia, lo que haría anulable el acto administrativo. El contenido del acto administrativo puede incorporar elementos accidentales, siguiendo la doctrina clásica del negocio jurídico privado: condición, término y modo. Como los actos administrativos no son puramente negocios jurídicos, sino manifestaciones de potestad, la inclusión de elementos accidentales está limitada en el caso de ejercicio de potestades regladas. El contenido de los actos administrativos debe ser posible, ajustado a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y adecuado a los fines que persigue.

c) Elemento teleológico (causa)

El acto administrativo es el ejercicio de una potestad administrativa, debiendo descartarse que los presupuestos de hecho sean un elemento del acto. Si no concurren los presupuestos de hecho previstos por la norma para ejercer la potestad, o la finalidad concreta perseguida por el acto administrativo no se identifica con la fijada por la norma para la potestad de la que se trata, el acto resultará viciado. La causa es la finalidad por la que resulta dictado el acto. En ciertos actos administrativos, la desaparición de la causa por la que el acto se dictó produce dos consecuencias jurídicas sobre el afectado por el acto. La exigencia de identificación de la causa del acto con los fines de la potestad que le sirve de fundamento tiene a su vez la obligación que se impone a la Administración de motivar los actos administrativos relevantes y los que afectan a los derechos administrativos. Los motivos del acto son la expresión formal de la intencionalidad por la que se dicta.

Todos los actos administrativos pueden ser motivados. Los que deben ser motivados son:

• Los que limitan derechos subjetivos o intereses legítimos.
• Los que resuelven procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
• Los que se apartan del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
• Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo de esta, así como la adopción de medidas provisionales.
• Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
• Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de disposición legal.

d) Forma

Los actos administrativos constituyen decisiones jurídicamente formalizadas, que se producen a través de un cauce formal denominado procedimiento administrativo. Desde el punto de vista de la forma, comúnmente el acto administrativo se producirá por escrito; sin embargo, la ley permite que pueda producirse de otra forma más adecuada cuando su naturaleza lo permita (verbal). También cabe que la propia autoridad que dictó varias resoluciones de forma verbal las recoja en una relación firmada por ella misma. El contenido formal de los actos producidos por escrito depende del tipo de acto concreto. La norma puede exigir que la decisión se exprese numéricamente o por conceptos preestablecidos. Si el acto ha sido objeto de dictamen por el Consejo de Estado, debe expresarse también si se dicta de acuerdo con dicho dictamen. Los actos que afectan a los derechos e intereses de los administrados deberán ser notificados.

Clases de actos administrativos

• Actos favorables y de gravamen: los actos de gravamen de dicho rango mayor en la habilitación normativa deben ser motivados y son irretroactivos.
• Actos resolutorios y de trámite: los primeros son actos (las resoluciones administrativas); los de trámite son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con una resolución. Se fundan en la resolución que pone fin al procedimiento. Nada impide que la impugnación de la resolución administrativa se fundamente en vicios que concurran en actos producidos en el procedimiento correspondiente.
• Actos que causan estado en la vía administrativa y actos que no lo producen: los actos que causan estado, poniendo fin a la vía administrativa, son susceptibles de recurso contencioso-administrativo o de revisión de oficio o del recurso potestativo de reposición. Los que no causan estado deben ser recurridos en alzada con carácter previo a la posible interposición de un recurso contencioso-administrativo.
• Actos originarios y confirmatorios: los actos originarios son los que ponen fin a un procedimiento que se plantea por vez primera en relación a la concreta cuestión y al caso debatido. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado sobre el mismo asunto, idénticos sujetos y en base a las mismas pretensiones y argumentos.
• Actos simples y complejos: los simples son los ordinarios, en los que solo un órgano tiene atribuida la competencia para decidir. En los actos complejos la competencia resolutoria es mixta, siendo compartida por dos o más órganos. La aprobación por el órgano superior es solo un requisito de eficacia de un acto ya dictado por el órgano inferior.
• Actos plurimos: son actos que aparentemente reflejan en una misma relación o publicación, pero que conservan su vida jurídica diferenciada al tratarse de varios actos independientes. La impugnación por parte de alguno de sus destinatarios solo afecta a su acto, y no a los de otros actos reflejados en la misma relación.
• Actos constitutivos y declarativos: los constitutivos innovan las relaciones jurídicas de los destinatarios. Los declarativos se limitan a certificar, acreditar o inscribir en registros administrativos existencias o situaciones sin alterar las relaciones jurídicas a las que se refieren.

Silencio administrativo

Es la ausencia de resolución expresa que decida sobre un asunto en un procedimiento en curso. La Administración tiene el deber de resolver el procedimiento abierto a instancia del interesado o de oficio si afecta a un ciudadano. El deber de resolver no puede quedar definitivamente abierto dejando a la voluntad de la Administración cuándo resolver el procedimiento abierto. La LPC permite la fijación del plazo máximo para resolver a la norma que regula específicamente cada procedimiento administrativo, pudiendo ser superiores a 6 meses. Cada Administración está obligada a mantener actualizadas las publicaciones informativas correspondientes, y debe informar a todos los interesados cuál es el plazo de producción del silencio y sus efectos, en los 10 días siguientes a la recepción de sus solicitudes en el registro del órgano competente. El plazo se computará desde la fecha del acuerdo de iniciación del procedimiento.

El cómputo del plazo se interrumpirá si la Administración requiere al interesado para que realice alguna subsanación, reanudándose una vez cumplimentado por el interesado lo requerido. También se interrumpe cuando:

• Para resolver el procedimiento deba obtenerse con carácter previo y preceptivo pronunciamiento del órgano de las Comunidades Europeas, desde que se solicita dicho pronunciamiento.
• Deba solicitarse informe preceptivo y determinante de la resolución a adoptar, de otro órgano de la misma o distinta Administración, desde que se solicita dicho informe.

Los plazos podrán ampliarse respecto de lo fijado en la norma procedimental de la Administración competente por acuerdo motivado, cuando concurran circunstancias excepcionales.

Silencio positivo

Es un acto presunto por el que la Administración accede a la solicitud del interesado al no haberla resuelto de forma expresa en el plazo establecido. Tiene la consideración de verdadero acto administrativo finalizador del procedimiento administrativo en que se produce. La LPC establece que el silencio será positivo como regla general en todos los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, salvo que la LPC establezca el silencio negativo. Los problemas fundamentales que se plantean son los de determinación de su contenido y el de su acreditación o prueba. El contenido se corresponde con lo solicitado por el interesado y en los términos expresados en la solicitud.

Silencio negativo

La LPC considera que el silencio negativo es la excepción:

a) En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la regla es efectivamente la de silencio positivo, con excepciones:

• En los procedimientos en que se ejerza el derecho de petición previsto en el art. 29 CE.
• En los procedimientos en que se soliciten autorizaciones o concesiones que supongan la transferencia al solicitante o a terceros del ejercicio de facultades relativas al dominio público.
• En los casos en que una ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca el silencio negativo.

b) En los procedimientos en vía de recurso.

c) El silencio es negativo en los procedimientos iniciados de oficio de los que pudiera derivarse el reconocimiento o la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, por lo que los interesados que hubieran comparecido en el procedimiento podrán también entender desestimadas sus pretensiones. El negativo no tiene la consideración de acto presunto. Es tan solo una ficción legal por la que el procedimiento se considera finalizado a los solos efectos de que si el interesado lo considera conveniente entienda desestimada su solicitud y pueda interponer el recurso procedente. El plazo para interponerlo se computará a partir del momento en que este se haya producido según la normativa reguladora del procedimiento correspondiente.

Vicios del acto administrativo

Los actos administrativos están viciados cuando sus elementos no reúnen los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico con carácter general o específico para el tipo de acto concreto, lo que causa su invalidez.

Actos nulos de pleno derecho

Se producen en los casos más graves, que en Derecho administrativo están tasados por la ley. La anulabilidad es la regla general. Art. 62 LPC:

• a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional. Son derechos y libertades que se regulan en los arts. 14 a 29 CE y la libertad de conciencia. Su defensa admite recurrir por el procedimiento especial de protección de derechos fundamentales de la persona de la Ley y en último término son susceptibles de amparo constitucional.
• b) Los dictados por entidad u órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio. Sola incompetencia por razón de la jerarquía se excluye de la nulidad de pleno derecho, determinando mera anulabilidad.
• c) Los que tengan un contenido imposible. Deben incluirse los supuestos en los que no se dan los derechos previos al ejercicio de la potestad. La imposibilidad puede ser física o jurídica.
• d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de esta.
• e) Los dictados prescindiendo totalmente del procedimiento legalmente establecido. Se consideran vicios sustanciales en la formación de la voluntad de los órganos colegiados la ausencia de convocatoria, orden del día, la falta de quórum para la constitución del órgano.
• f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
• g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal, tanto estatal como autonómica.

Actos anulables

Es cualquier otra infracción del ordenamiento no incluida en los casos de la nulidad de pleno derecho. El art. 63 LPC añade que también son anulables los actos que incurran en desviación de poder. Los vicios de forma no son invalidantes por sí solos, sino solo cuando priven al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o den lugar a la indefensión del interesado.

Efectos de los actos viciados

La consecuencia es su desaparición del mundo jurídico. Los actos que resuelven recursos tienen efectos retroactivos e imponen la desaparición o la sustitución de los actos recurridos cuando haya sido apreciada la concurrencia de un vicio en los mismos. La declaración de nulidad que realice la Administración es la que debe ponderar los efectos de la misma, que sería la de dar eficacia retroactiva a dicha declaración. Rige el principio de la incomunicabilidad de los vicios de los actos administrativos a otros que sean independientes. La ley prevé el aislamiento del vicio a la parte del acto en que se haya producido, disponiendo que los demás partes no viciadas del acto serán válidas.

Transmisibilidad, convalidación, conversión y conservación de actos inválidos

La transmisibilidad limita los efectos de la nulidad o anulabilidad a los actos en que el vicio exista, pero no a los sucesivos que se produzcan en el mismo procedimiento. La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan. El supuesto de conversión de los actos administrativos que incurran en algún tipo de vicio implica que si estos contienen los elementos constitutivos de otro distinto, al que no afectan los elementos viciados, podrán producir los efectos de este. La conservación debe declararla el órgano que declaró la nulidad del acto viciado, para aquellos actos y trámites que son independientes del acto viciado, y cuyo contenido sería el mismo de no haber incurrido la resolución en vicio determinante de la anulación por otras causas.

La invalidez sobrevenida

La invalidez puede surgir en un momento posterior en que circunstancias sobrevenidas hacen incurrir en invalidez a un acto originariamente válido. Puede darse con relación a actos de trato sucesivo y en los de trato único. No existe en nuestro ordenamiento una regulación general de los medios de actuación para los casos de invalidez sobrevenida, aunque la legislación sectorial prevé la posibilidad de ejercer la potestad revocatoria. Se prevé la revocación en el supuesto de la desaparición de los presupuestos o requisitos exigidos por la norma para la validez del acto. En otras ocasiones la solución no es la revocación sino la modificación del acto incurso en invalidez sobrevenida para ajustarlo a la legalidad que le sea aplicable.

(Nota: el documento original está cortado al final en el último párrafo, pero se ha conservado íntegro en la corrección.)