Administración de Bienes del Estado y Control Gubernamental: Fundamentos y Tipos

Sistema de Gestión Patrimonial: Concepto

El concepto de sistema de gestión patrimonial difiere según la perspectiva:

Perspectiva Jurídica

Desde el ámbito jurídico, se considera un criterio restringido. Está formado por bienes inventariables e inversiones, pero no incluye las disponibilidades (por ser circunstanciales) ni las deudas de corto plazo. Esto se debe a que sostiene que los bienes del Estado son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Este criterio fue utilizado hasta la Ley 24.156.

Perspectiva Contable

Desde la contabilidad, se considera un criterio amplio, asemejándolo al de la empresa privada. Estaría formado por el total del Activo menos el total del Pasivo.

Inventario de Bienes del Estado

El criterio para el inventario de bienes del Estado difiere del de la contabilidad general (que describe todos los bienes y obligaciones de un sujeto económico, con expresión en unidades monetarias, sin incluir deudas y con elementos de dominio público natural sin valor). En el ámbito estatal, consiste en describir los componentes del dominio público y privado del Estado, asignando valores racionales para posibilitar un adecuado control de la gestión patrimonial de la Hacienda Pública.

Clasificación Jurídica de los Bienes del Estado

Bienes de Dominio Público

Son de libre uso y goce para todos los habitantes, sin restricciones. Son inembargables, imprescriptibles e inalienables.

• Naturales: Por ejemplo, playas.
• Artificiales: Por ejemplo, calles.

Bienes de Dominio Privado

Son de utilización funcional para un determinado servicio. Se pueden explotar, enajenar, locar, transferir, conceder en uso o explotación, y prescriben.

• Inmuebles: Terrenos y edificios. Pueden ser:
  • Disponibles: En condición de lo anterior.
  • Indisponibles.
• Muebles: Afectados a actividades administrativas o productivas.
• Semovientes: Animales.
• Valores Financieros: Títulos públicos.

Clasificación Contable de los Bienes

Bienes en General

• Disponibles: Objeto de una operación financiera, venta o permuta.
• No Disponibles: Inalienables por ley.
• Fructíferos: Producen entrada de dinero.
• No Fructíferos.

Bienes en Particular

• Perdurables: No dejan de existir con el primer uso.
• Consumibles: Su existencia termina con el primer uso.
• Materia Prima: Destinada a ser transformada por la industria del Estado.

Valuación de Bienes del Estado

La valuación de los bienes se realiza según su tipo y condición:

• Dominio Público Natural: No tiene valor asignado.
• Dominio Público Artificial: Valor histórico más gastos necesarios, no se amortizan.
• Bienes Inmuebles Indisponibles: Ídem anterior.
• Bienes Inmuebles Disponibles: Valor de tasación.
• Bienes Muebles:
  • Criterio general: Valor de reposición.
  • Afectos a actividad administrativa: Valor determinado sin amortización.
  • Afectos a actividad productiva: Valor determinado menos amortización.
• Semovientes: Valor de tasación.
• Valores Financieros: Valor corriente.
• Bienes en Desuso: Fuera de uso por obsolescencia, 50% del valor determinado.
• Bienes en Condición de Rezago: Probable valor de realización.

Los bienes de dominio privado, en desuso o rezago, pueden ser vendidos.

Órgano Rector de la Gestión Patrimonial

El órgano rector es la Agencia de Administración de Bienes del Estado (AABE). Dentro de este organismo, se crea el Registro Nacional de Bienes Inmuebles del Estado, que ingresa, registra y da de baja los bienes inmuebles que integran el patrimonio del Estado. La Contaduría General de la Nación (CGN) centraliza la información y lleva la contabilidad de los inmuebles.

Gestión de Bienes del Estado

La gestión de bienes del Estado comprende:

Actos de Conservación

• Material: Cuidado físico de los bienes.
• Jurídica: Hacer valer el derecho de propiedad, guardar escrituras, tener la inscripción, etc.

Actos de Utilización

• Altas: Por ejemplo, compra.
• Bajas: Por ejemplo, venta.
• Transferencias.

La gestión de conservación está a cargo del Servicio Administrativo Financiero (SAF) de cada organismo al que se le transfieren esos bienes.

Control de la Hacienda Pública

El control es el conjunto de medios adoptados para impedir los actos perjudiciales de quienes tienen a su cargo la administración de la Hacienda Pública. Es fundamental por tratarse de una hacienda dependiente (el órgano volitivo del Poder Legislativo es distinto del mandatario del Poder Ejecutivo).

Teorías del Control

• Control como Procedimiento: Atiende aspectos más formales, es el control formal.
• Control como Función: Sustentada en la doctrina y ciencias de las finanzas, control político y de mérito.

Evolución del Control

Con la Ley 428, aparece la Contaduría General de la Nación (CGN), que realizaba control formal o de legalidad, tanto interno como externo, y dependía del Poder Ejecutivo. Con la Ley 24.156, el control externo derivado lo realiza la Auditoría General de la Nación (AGN) y el control interno derivado lo realiza la Sindicatura General de la Nación (SIGEN); ambos tienen a su cargo el control formal. El control político originario lo ejerce el Congreso.

Funciones Jurisdiccionales en el Control

Tener capacidad para juzgar, someter a juicio. En principio, el único que las ejerce es el Poder Judicial. Se creó el Tribunal de Cuentas de la Nación, que tiene funciones de control y jurisdiccionales.

Tipos de Control

• Control Sustancial: Orienta el gobierno general de la Hacienda Pública (político).
• Control Formal: Preserva la regularidad de la gestión ejecutiva, abarcando dimensiones contables, legales, numéricas y documentales.

Control Externo Derivado

Lo lleva a cabo la Auditoría General de la Nación (AGN), integrada por siete auditores generales (tres por la Cámara de Diputados, tres por la Cámara de Senadores y un presidente). Depende del Congreso a través de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas. Tiene personalidad jurídica e independencia funcional. No posee funciones jurisdiccionales.

Responsabilidad en la Gestión Pública

La responsabilidad es la imputabilidad por el incumplimiento de un deber jurídico. La Ley 24.156 establece que toda persona que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la AGN responderá por los daños que, por su dolo, culpa o negligencia, sufran las entidades mencionadas.

Responsabilidad del Estado

Rige por los daños que su actividad o inactividad produzca a los bienes o derechos de las personas. Se lo exime en los casos de daños por fuerza mayor o daños producidos por terceros por los cuales el Estado no responde.

La responsabilidad del Estado puede ser por:

• Acto Ilegítimo o Inactividad Ilegítima: Daño cierto, acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero.
• Acto Legítimo: Acto inexcusable, acto deliberado, extralimitación de funciones, omisión de hacer.

Tipos de Responsabilidad

• Responsabilidad Administrativa: Incurren en ella aquellos que, sin perjudicar económicamente al Estado, desobedecen normas y disposiciones jerárquicas. Se inicia sumario ante la autoridad del organismo. Las sanciones pueden ser:
  • Correctivas: Llamado de atención, apercibimiento, suspensión, multa, arresto.
  • Expulsivas: Cesantía, destitución.
• Responsabilidad Civil: Aquellos que no cumplan con las obligaciones legales. Se da por daño patrimonial por culpa o negligencia y deben reparar el daño. Se resuelve mediante juicio ordinario ante la justicia ordinaria.
• Responsabilidad Penal: El hecho producido configura un delito, es punible de una pena sobre su libertad, y también como accesoria la inhabilitación especial para el desempeño de cargos públicos. Se resuelve mediante juicio penal ante la justicia ordinaria.
• Responsabilidad Política: Para funcionarios de jerarquía muy alta que gozan de inamovilidad de su cargo y solo pueden ser removidos por juicio político (Presidente, Vicepresidente, Jefe de Gabinete, Ministros, miembros de la Corte Suprema). Se da por mal desempeño. La Cámara de Diputados acusa ante el Senado.

Oficina Anticorrupción

Fortalece la ética en la administración pública a través de la formulación de políticas de transparencia. Es ejercida por la Secretaría de Ética Pública, Transparencia y Lucha contra la Corrupción.

Prevención de Lavado de Activos y Financiación del Terrorismo

Controla el Lavado de Activos (LA), que es una grave amenaza a la integridad de las instituciones financieras, produce efectos nocivos en el mercado económico legítimo mundial y porque ese dinero es usado para cometer otros delitos. También porque dentro de toda acción terrorista hay una red de financiación que le da sustento.

Ambas funciones están a cargo de la Unidad de Información Financiera (UIF).

Sistema de Control Interno

Es un proceso llevado a cabo por todo el personal de la entidad con el objetivo de proporcionar un grado de seguridad razonable en la consecución de los objetivos. Es integral, abarca y desarrolla sus herramientas de control sobre todas las operaciones, fundado en criterios de Economía, Eficiencia y Eficacia (EEE). Es integrado porque se opone a un control parcial.

Órgano Rector del Control Interno

La Sindicatura General de la Nación (SIGEN) depende del Presidente y realiza el control interno de todas las jurisdicciones que componen el Poder Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas del Estado. Está integrada por un Síndico General (con título y experiencia) y tres Síndicos Generales Adjuntos.

Sus funciones son:

• No tiene funciones jurisdiccionales (no se puede presentar a la justicia, denunciar ni multar).
• No tiene funciones contables por ser un órgano de control.
• Dicta normas.
• Supervisa la aplicación y el funcionamiento.
• Aprueba los planes anuales de trabajo de las Auditorías Internas.
• Atiende los pedidos de asesoría que le hace el Poder Ejecutivo Nacional (PEN).
• Pone en conocimiento al Presidente.
• Mantiene un registro de auditores.

Auditoría

Es el proceso de obtener y evaluar objetivamente evidencia acerca de acciones y eventos, y comprobar el grado de correspondencia entre los resultados.

Auditoría General de la Nación (AGN)

Es un organismo constitucional, con autonomía funcional, que asiste al Congreso en el control externo del sector público.

Pasos para la Planificación Específica de una Auditoría

1. Desarrollo del objetivo de la Auditoría.
2. Estudio del ente a auditar.
3. Relevamiento del control interno.
4. Determinación de la importancia, significatividad y riesgo.
5. Determinación de procedimientos.
6. Recursos a comprometer.
7. Programa de auditoría.
8. Autorización del programa.
9. Control de la ejecución.
10. Desvíos de lo planificado.

Tipos de Auditoría

• Interna: El auditor se desempeña en el ámbito de la entidad sujeta a este tipo de fiscalización.
• Externa: Examen de registros con el propósito de sustentar una recomendación y opinión profesional.
• De Cumplimiento: Permite verificar si el organismo motivo del control ha cumplido con las normas legales.
• Financiera: Analiza si los Estados Contables e informes financieros se han confeccionado conforme a los Principios de Contabilidad Generalmente Aceptados (PCGA) y si representan la realidad económica y financiera.
• De Gestión y de Resultados: Examinar programas y planes de un organismo público a fin de informar sobre el logro de los objetivos y la utilización de recursos en forma económica y eficaz.
• Comprensiva: Auditoría que toma asuntos tradicionales más asuntos no financieros.

Evidencia de Auditoría

La evidencia debe ser:

• Suficiente: Objetiva.
• Competente: Válida y confiable.
• Pertinente: Guardar relación con el hecho.

Tipos de Evidencia

• Física
• Documental
• Testimonial
• Analítica (mediante cálculos, índices)