Bienes patrimoniales: concepto, funciones, adquisición, protección y enajenación

Bienes patrimoniales: concepto, naturaleza y características

Concepto de bien patrimonial

Son patrimoniales los bienes y derechos que, siendo titularidad de las Administraciones públicas, no tienen el carácter de demaniales. También lo son todos los bienes y derechos que adquiera la Administración, sin perjuicio de que puedan afectarse al uso general o al servicio público (en este caso serían de dominio público). Si no se dice de forma expresa, se adquieren como bienes patrimoniales. Todo lo que no esté afectado a dominio público es patrimonial.

El artículo 7.2 LPAP, cuando se refiere a la AGE, completa la definición en cuanto al seguro de organismos públicos, con un listado aclaratorio y ejemplificativo de una serie de bienes y derechos que, en todo caso, han de ser considerados como patrimoniales: los derechos de arrendamientos, valores y títulos representativos de acciones y participaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas por ellas, contratos de futuros y opciones, derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de los bienes y derechos patrimoniales, etc.

Funciones de los bienes patrimoniales

Los bienes patrimoniales, a pesar de no estar afectados a un uso o servicio público, cumplen una finalidad pública, no solo la simple generación de rentas para la Administración.

Históricamente estos bienes tenían como fin la generación de rentas para hacer frente a las necesidades de la Corona, de los pueblos u otras comunidades, finalidad que pierde relevancia al instaurarse un modelo de recaudación basado en el pago de impuestos.

Aunque el legislador impone que su uso sea por el criterio de la optimización, y que su explotación esté sujeta a los principios de eficacia y rentabilidad, en paralelo se contemplan otras utilidades o fines públicos distintos. A este fin la LPAP señala en la Exposición de Motivos que su gestión ha de estar «plenamente integrada con las restantes políticas públicas». Así, el destino de los bienes patrimoniales no se limita a sus fines económicos, sino que puede alcanzar otros fines sociales, tales como los ecológicos o medioambientales.

Los bienes patrimoniales cumplen finalidades públicas que se establecen como consecuencia de las potestades de la administración, aunque no estén especialmente afectos a un uso público.

Dos de los principios de las actuaciones de la administración son eficacia (consecución de los objetivos atribuidos a la administración) y eficiencia (grado de consecución de los objetivos en relación al coste).

Gestión de los bienes patrimoniales

La gestión de los bienes patrimoniales ha de ajustarse a los principios de eficiencia y economía, y su explotación se llevará a cabo de acuerdo con los criterios de eficacia y rentabilidad, coadyuvando a la ejecución de las distintas políticas públicas en vigor y, en particular, a la política de vivienda en coordinación con las Administraciones competentes.

Presupuestos para la explotación de los bienes patrimoniales

• Que los bienes no estén materialmente afectados a un servicio o a una función pública.
• Que los bienes de que se trate no estén destinados a ser enajenados.
• Que sean susceptibles de aprovechamiento económico.

Adquisición de bienes públicos

Adquisición de bienes por la Administración (art. 15 LPAP)

A) Por atribución de la ley: «ope legis»

• Inmuebles vacantes que carecieren de dueño, mediante investigación (art. 17.1 LPAP).
• Saldos y depósitos abandonados, por 20 años sin ejercicio del derecho de propiedad (art. 18.1 LPAP).
• Bienes decomisados en delitos (art. 127 CP).
• Cesiones obligatorias y gratuitas de terrenos según la legislación urbanística.

B) A título oneroso (con ejercicio o no de la potestad de expropiación, art. 24 LPAP)

• La Administración podrá celebrar cualesquiera contratos, típicos o atípicos (art. 115 LPAP).
• La preparación y adjudicación (LPAP), y los efectos y extinción del contrato (LPAP y CC).
• Adquisición de bienes inmuebles, mediante concurso o licitación restringida (art. 116 LPAP).
• Adquisición de bienes muebles (art. 120 LPAP), contrato de suministro (art. 16 LCSP).
• Derecho de tanteo: el propietario primero tiene que ofrecer el bien a la Administración.
• Derecho de retracto: se puede disolver el contrato que el propietario hubiera hecho primero a un individuo que no fuera la Administración.

C) Por herencia, legado o donación (arts. 20-21 LPAP)

Las Administraciones heredan siempre a beneficio de inventario (art. 20.1 LPAP). La aceptación del legado o donación solo se da si el valor legado o donado es mayor que el gravamen. El Estado es heredero abintestato a falta de herederos (arts. 956-958 CC).

D) Por prescripción adquisitiva (art. 22 LPAP)

Con arreglo al Derecho Civil (usucapión).

E) Por ocupación (art. 23 LPAP)

La ocupación de bienes muebles por las Administraciones se regulará por el CC y leyes especiales.

Técnicas de protección de los bienes patrimoniales

• Protección y defensa de los BP: inventario y registro (art. 32.1 LPAP), por la Administración titular del BP.
• Potestad de investigación (art. 45 LPAP).
• Potestad de deslinde (art. 50 LPAP): también se aplica al BP.
• Recuperación posesoria (art. 55.3 LPAP): con límite para recuperar BP en vía administrativa de 1 año desde la usurpación; pasado ese plazo, la Administración deberá acudir a la jurisdicción civil.
• No potestad de desahucio (art. 58 LPAP): solo para DP; la Administración debe ir a la jurisdicción civil.

Enajenación y disposición de los bienes patrimoniales

Los bienes patrimoniales no son inalienables ni imprescriptibles, por lo que la Administración puede disponer de ellos mediante enajenación, cesión gratuita o permuta, y pueden ser adquiridos por los particulares por usucapión.

La Administración puede imponer cargas y gravámenes sobre un bien patrimonial que le pertenezca, sin llegar a desprenderse del mismo.

Los bienes patrimoniales están ligados a la Administración que los posee por un título similar al de la propiedad privada. Su régimen jurídico general es de Derecho público, resultando también de aplicación normas de Derecho privado, fundamentalmente civil y mercantil.