Concepciones Doctrinales de la Administración Pública: Enfoques Objetivo, Formal y Subjetivo

Concepciones Doctrinales sobre la Administración Pública

La Administración Pública puede agruparse en torno a tres concepciones:

• De carácter objetivo o material: la considera como una función o actividad del Estado.
• De carácter formal: destaca la peculiar eficacia jurídica de la actividad administrativa.
• De carácter subjetivo u orgánico: para la que la característica definidora de la Administración es la de constituir una organización estatal diferenciada, a la que la ley dota de personalidad jurídica.

A) Concepciones Objetivas

Se debe a la doctrina alemana la definición de la Administración Pública como la acción del Estado, que se encarga de actualizar las decisiones del Estado. En definitiva, la Administración es, pues, ejecución de las leyes.

Una segunda línea doctrinal del significado funcional de la Administración destaca el carácter teleológico, esta se dirige a la satisfacción de un fin que la trasciende justificándola, siendo dicho fin y no la simple idea de aplicación de la ley.

A estas teorías objetivas se les puede oponer las dificultades insalvables existentes para formular dentro de las funciones del Estado, se tienen en cuenta dos características fundamentales: su movilidad y variabilidad (el contenido de la función administrativa varía según las concepciones políticas dominantes de cada momento y de cada comunidad) y su carácter heterogéneo (la administración dicta reglamentos, resuelve recursos, impone sanciones… todo un mosaico de actuaciones que no deja establecer un criterio único que comprenda todas).

B) Concepciones Formales

Desde un punto de vista formal, la actividad administrativa se ha caracterizado por su específica eficacia jurídica, distinta a la de las restantes funciones estatales. El acto administrativo solo dispone de una presunción relativa de la legalidad, que admite prueba en contrario, siendo por ello controlable por los Tribunales.

El acto administrativo, base conceptual del Derecho Administrativo, se caracteriza por imponer unilateralmente obligaciones y derechos, de ahí su carácter ejecutivo, pero se diferencia de los demás actos estatales en que las situaciones jurídicas que unilateralmente crea son las más débiles.

A las teorías de carácter formal cabe oponer que los efectos jurídicos que se atribuyen a la actividad administrativa no son homogéneos.

C) Concepciones Subjetivas

Las concepciones subjetivas que principalmente se sostienen en nuestro Derecho, se distinguen por el diferente valor que otorgan a la personalidad jurídica de la Administración Pública.

• Concepción orgánica: La administración en sentido subjetivo constituye un complejo orgánico integrado en el poder ejecutivo, el cual incluye también al Gobierno. Su caracterización no está sin embargo completa si no se tiene en cuenta el elemento funcional, que sirve para identificar la parte del Estado que administra.
• Concepción personalista: Esta línea doctrinal prescinde de la instancia intermedia que ofrece la noción de poder ejecutivo y refiere el concepto de Administración Pública al Estado mismo. La diferencia es notoria, pues mientras en la concepción orgánica la Administración carece de autonomía jurídico-institucional propia, en cuanto se limita a ser una parte de una organización superior, que es la que posee relevancia constitucional específica, para la concepción personalista la Administración Pública personifica al Estado y es destinataria de un ordenamiento jurídico propio, específicamente definido para ella, estando sometida al ordenamiento jurídico y a la fiscalización de los Tribunales.

D) La Administración Pública como una Organización del Estado Dotada de Personalidad Jurídica

La Administración Pública constituye en nuestro Derecho una persona jurídica. Tanto a nivel constitucional como a nivel legislativo, la Administración aparece investida de la cualidad de sujeto de derecho.

El reconocimiento de la personalidad jurídica de la Administración es un fenómeno relativamente reciente. Esta cualidad de la Administración persona jurídica la convierte en destinataria directa de un ordenamiento que tiende a la regulación de todos los órdenes de su existencia: su organización interna, el estatuto de sus agentes, el procedimiento de actuación… Como sujeto destinatario de este ordenamiento, la Administración es asimismo responsable frente a otros sujetos de los perjuicios que cause con su conducta, así como susceptible de ser demandada ante los Tribunales de Justicia por incumplir la ley.