La Configuración Jurídica de la Concesión Minera: Equilibrio entre Dominio Público y Derecho de Aprovechamiento Privado

La Concesión Minera y el Derecho de Aprovechamiento: Búsqueda de un Equilibrio entre lo Público y lo Privado

La empresa minera (en términos jurídicos, titular de actividad minera) es percibida a menudo como aquella que todo lo tiene y todo lo puede. Buscar el punto de inicio de esta idea sería remontarnos demasiado en el tiempo y exceder los límites de un trabajo que, si bien busca el enfoque jurídico, no puede evitar mencionar otros enfoques como el social o el político, que en los hechos, terminan por perfilar o condicionar los alcances de instituciones legales como la que es materia de la Concesión Minera.

La actividad minera peruana se encuentra, hace algún tiempo, desgastada en su esencia. En tal sentido, cabe plantearnos cuál es el alcance actual del principal derecho que emana de la Concesión Minera (1) a la luz de los sucesivos cambios normativos que fueron modificando su configuración prevista en los Decretos Legislativos 109 y 708, ambas principales normas que conforman el Texto Único Ordenado (T.U.O.) de la Ley General de Minería, aprobada por Decreto Supremo N° 014-92-EM.

Sistemas de Dominio sobre los Recursos Minerales

La doctrina es pacífica al señalar que los regímenes de acceso a los recursos minerales o dominio sobre las minas se dividen básicamente en dos sistemas:

• Sistema de Accesión.
• Sistema Dominalista.

La principal diferencia radica en los distintos sujetos jurídicos a los que el derecho atribuye la titularidad originaria de los recursos minerales, generando con ello dos regímenes disímiles marcados por los dos principales sistemas jurídicos.

Sistema de Accesión

El Sistema de Accesión precisa que el propietario del terreno superficial, por el mérito de dicha titularidad, también cuenta con la titularidad de los recursos minerales que subyacen en su terreno. En tal sentido, este podrá directamente ejecutar o negociar con terceros la explotación o no de los minerales según las reglas civiles de la propiedad y el mercado. Dicho de otro modo, consolida y reconoce la titularidad en un solo sujeto: el propietario del terreno.

Sistema Dominalista o del Dominio Eminente

Al margen de las diferencias doctrinarias con el sistema regalista (Catalano, 1999), en sede nacional, este sistema se configura atribuyendo la titularidad originaria de los recursos minerales al colectivo jurídico, político y social denominado Nación.

La Concesión Minera como Acto Administrativo y Derecho de Aprovechamiento

El concepto de Concesión Minera nos lleva a conceptualizarla, en primera instancia, como un acto administrativo; es decir, como un título producto de un procedimiento administrativo al amparo de disposiciones de orden público. En efecto, la LGM y sus reglamentos han establecido un procedimiento específico para su otorgamiento, comúnmente denominado Procedimiento Ordinario Minero.

Desde un enfoque funcional, podemos indicar que la Concesión Minera otorga a su titular un derecho de aprovechamiento sobre recursos minerales, el mismo que se encuentra condicionado –sobre la base del Dominio Eminente– a las obligaciones y cargas que el Estado dispone para su otorgamiento y vigencia.

Cabe anotar que el derecho de aprovechamiento que se crea con la Concesión Minera es un derecho condicionado a la obtención de permisos complementarios según la fase que corresponda al proyecto minero. Dicho en otros términos, la Concesión Minera, si bien otorga un derecho de aprovechamiento al particular, este se perfecciona con la obtención de otros tantos permisos necesarios para ejecutar las actividades conferidas.

La Protección Constitucional del Derecho Real

Las condiciones inherentes a todo derecho real (la posibilidad de oponerse) deberían bastar para evitar o suspender cualquier perjuicio, o para que el propio Estado se abstenga de cualquier medida que lo perjudique. Más aún si la propia Constitución reconoce que la concesión sobre recursos naturales otorga a su titular un derecho real (37), declaración que no cobra sentido si, a nivel Constitucional y dado el régimen de Economía Social de Mercado (38), no se traduce en una protección efectiva de los derechos conferidos.