El Consejo de Estado: Funciones, Dictámenes y su Impacto Jurídico

El Consejo de Estado: Funciones y Tipos de Consultas

El Consejo de Estado emite sus pareceres normalmente a consulta de un órgano de la Administración activa, aunque no tiene por qué ser necesariamente así: su Ley Orgánica le autoriza a elevar «mociones o propuestas» al Gobierno acerca de cualquier asunto (LOCE, art. 20.2).

No obstante, la parte más importante de la actividad del Consejo de Estado es la respuesta a las consultas que se le hacen. Estas consultas pueden ser de dos tipos:

• Consultas preceptivas: Cuando una norma establece el deber de pedir el dictamen del Consejo de Estado en un determinado tipo de procedimientos administrativos.
• Consultas voluntarias: Aquellas en las que la autoridad consultante dispone libremente de la opinión del Consejo.

La diferencia es fundamental, porque mientras que la autoridad consultante dispone libremente de la opinión del Consejo en el caso de las consultas voluntarias, si esta tiene carácter preceptivo, solo el Consejo de Ministros (o el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma) puede apartarse del parecer expresado en el dictamen. En los casos de discrepancia, el Ministro (o Consejero autonómico) tiene que elevar la cuestión al órgano colegiado superior, perdiendo así la competencia (LOCE, art. 2.5).

Influencia en Procedimientos de Responsabilidad y Consecuencias de la Omisión

La influencia de la opinión del Consejo de Estado en los procedimientos de responsabilidad es casi siempre decisiva. Por otra parte, el Consejo ha realizado su cometido en estos procedimientos con gran ecuanimidad, hasta el punto de adelantarse a los Tribunales de Justicia en el reconocimiento de nuevos supuestos indemnizatorios, como puedan ser los daños morales.

Sin embargo, la omisión de la consulta no tiene consecuencias jurídicas directas, aunque sí graves consecuencias prácticas para el reclamante en el caso de que se le deniegue su pretensión, pues ha de acudir a un recurso contencioso-administrativo para obtener satisfacción a su pretensión, habiéndosele privado de una importante garantía procedimental. Una vez que el asunto está planteado ante la Jurisdicción contencioso-administrativa, el juez debe pronunciarse sobre el fondo del asunto, evitando mayores dilaciones que serían contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva.

La Omisión de Consulta en Reglamentos Ejecutivos

La solución es la contraria en el caso de los reglamentos ejecutivos de las Leyes o de un tratado internacional. La jurisprudencia considera que estamos ante la omisión de un trámite esencial del procedimiento que, en consecuencia, acarrea la invalidez de la disposición reglamentaria.

Como consecuencia, la omisión de la consulta al Consejo de Estado solo puede hacerse valer como causa de invalidez en los recursos directos contra un reglamento, pero no en los llamados recursos indirectos (aquellos basados en la ilegalidad de un acto que aplica el reglamento), que pueden utilizarse durante toda la vigencia del reglamento.

Dictámenes Preceptivos: Efecto Obstativo y Habilitante

Entre los dictámenes preceptivos del Consejo de Estado, es preciso distinguir aquellos que tienen un efecto obstativo o habilitante para el órgano decisor.

Para que la Administración pueda realizar una revisión de oficio y, por consiguiente, declarar por sí misma la nulidad de un acto administrativo, de un contrato administrativo o de un reglamento, el Consejo de Estado tiene que pronunciarse favorablemente a esa anulación (efecto habilitante). No se podrá acordar en ningún caso la nulidad si el dictamen es contrario a la existencia de causa legal para ello (efecto obstativo).

Para comprender ambos aspectos, distinguimos el dictamen cuasi-vinculante, pues el efecto no llega a ser la vinculación total: si el Consejo de Estado se pronuncia por la existencia de causas suficientes para declarar la invalidez, esto permite a la Administración acordar la anulación, pero no le obliga a ello si el Consejo de Ministros discrepa de la opinión del Consejo de Estado.