Estructura y Funcionamiento del Gobierno y la Administración Pública Española

El Gobierno de España: Estructura y Funciones

El Consejo de Ministros

El Gobierno es un órgano colegiado que no se rige por las normas propias de estos órganos, sino por el principio de dirección presidencial, debido a que es el Presidente quien cuenta con la confianza del Congreso de los Diputados y quien propone el nombramiento y cese de los demás miembros del Gobierno. Le corresponde al Presidente determinar la línea política a seguir por el Gobierno y por cada uno de sus miembros. Por ello, en las reuniones del Gobierno no se vota, sino que se delibera; además, el Presidente fija las decisiones en función de las deliberaciones. La estructura de la Administración General del Estado es departamental y a su frente se sitúa un Ministro, que es miembro del Gobierno, pero que tiene plena responsabilidad de su gestión al frente del Departamento. El Gobierno se compone del Presidente, el o los Vicepresidentes (si los hubiere), los Ministros y los demás miembros que establezca la Ley. El artículo 97 de la Constitución Española (CE), al establecer las funciones del Gobierno, dice que dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes. En desarrollo de este precepto, el artículo 5 de la Ley del Gobierno establece las competencias del Consejo de Ministros, en una larga enumeración que no tiene carácter exhaustivo:

1. Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados.
2. Aprobar el proyecto de ley de los Presupuestos Generales del Estado.
3. Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos legislativos.
4. Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de Estado.

Las Comisiones Delegadas del Gobierno

Son órganos colegiados para coordinar la acción de varios Ministerios en materias que afecten a sus competencias; para resolver por delegación los asuntos de la competencia de este y asuntos que les estén atribuidos por la legislación. Las Comisiones Delegadas se crean por Real Decreto del Consejo de Ministros, que establecerá qué miembro del Gobierno las presidirá, qué Ministro o Secretario de Estado las componen y cuáles son sus funciones.

El Presidente del Gobierno

Es elegido por el Parlamento. Sus funciones esenciales son:

1. Dirigir la acción del Gobierno y coordinar las funciones de los demás miembros, además de su competencia para proponer al Rey el nombramiento y el cese de los mismos.

La Ley del Gobierno (LG) resume las competencias en:

Competencias del Presidente:

• A) Convocar, presidir, fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, e impartir instrucciones a los demás miembros y resolver los conflictos de atribuciones. Estas tres competencias solo traducen el principio de dirección presidencial.
• B) Se atribuye al Presidente la potestad reglamentaria propia para crear, organizar y suprimir por Real Decreto los Departamentos Ministeriales y Secretarías.

El Vicepresidente del Gobierno

Esta figura tiene una naturaleza vicaria respecto del Presidente. Pueden crearse uno o varios, o puede no existir ninguno. Sus funciones son, además de sustituir al Presidente por fallecimiento, ausencia o enfermedad, las que delegue el Presidente. Los Vicepresidentes han tenido encomendada la coordinación de la actividad de varios Ministerios en un área concreta (la económica, por ejemplo) y usualmente desempeñan también un ministerio concreto que acumulan a su condición de Vicepresidente.

La Organización de la Administración General del Estado

Ministros

Son miembros del Gobierno de la Nación y se regulan en los artículos 100 y siguientes de la CE y en el artículo 4 de la Ley del Gobierno (LG). En su dimensión administrativa, los Ministros son Jefes superiores de los distintos departamentos en que se divide la Administración Pública. Sin perjuicio de las competencias del Consejo de Ministros, las atribuidas directamente a los Ministros agotan la vía administrativa.

Secretarios de Estado

Se crearon como órganos intermedios entre el Ministro y los Subsecretarios, para potenciar en un nivel inferior la coordinación y dirección de ciertas áreas de los Departamentos. Para evitar la proliferación de nuevos Ministros, o para reducir el número de estos mediante su "degradación" a Secretaría de Estado y su integración en otro Ministerio.

Subsecretarios

Son la figura más clásica; debido a su antigua denominación, adoptan el nombre de Subsecretarios, poniendo de relieve su rango como jefes superiores del departamento después del Ministro. Los Subsecretarios son órganos de existencia necesaria en todos los Ministerios y siguen conservando las principales competencias que tenían clásicamente atribuidas:

• Desempeñar la jefatura superior del personal del Departamento.
• Dirigir el régimen interno de los servicios generales o comunes del departamento.
• Establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio.
• Proponer las medidas de organización del Ministerio.

Secretarios Generales Técnicos

Son órganos de staff con la finalidad de reunir documentación sobre materias propias del departamento. Entre otras funciones, se encuentran:

• Informe.
• Elaborar estudios, proponer reformas de organización y métodos del Departamento; elaborar estadísticas; y elaborar estudios de derecho comparado sobre las materias del Departamento.
• Preparar compilaciones de textos normativos y publicaciones de tipo técnico sobre las materias que afectan al Departamento.

Directores Generales

Son los órganos principales de la gestión administrativa. Sus atribuciones son las de dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos de su competencia o que le hayan sido atribuidos por desconcentración o delegación, o proponer al Ministro o a un órgano superior la resolución de los asuntos que sean de su competencia y afecten a la Dirección General.

Subdirectores Generales

Son los órganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Generales en que están encuadrados, aunque también pueden estarlo en otros órganos superiores. Actúan por delegación en la resolución de asuntos de la Dirección General y tienen encomendada la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.

Otros Órganos

Los demás órganos de la Administración se dividen en dos clases: los de confianza y los de apoyo a los órganos superiores, de naturaleza staff, y los órganos burocráticos generales dependientes de los mismos órganos o de superiores. Destacamos: los Gabinetes de todos los órganos superiores (el jefe del gabinete del Ministro tiene rango de Director General) y los Asesores.

Órganos Consultivos del Estado

Son órganos con funciones de staff exclusivamente o que realizan estas tareas junto con otras decisivas en relación a competencias muy concretas. Constituyen ejemplos el Consejo Superior del Ministerio de Industria o la Junta Consultiva de Contratación. Por lo general, estos órganos son colegiados, pero también los hay de composición unipersonal, como las Asesorías Jurídicas y Económicas que se encuadran en cada Ministerio. El supremo órgano consultivo es el Consejo de Estado.

El Consejo de Estado

Es el más importante de los órganos consultivos. Se compone de Pleno, Comisión Permanente y, como simples órganos internos de preparación, de otras dos Secciones. El Consejo de Estado lo integran el Presidente, los Consejeros y el Secretario General. Para la preparación de los dictámenes, cuenta con un Cuerpo de Letrados.

Funciones:

Debe emitir un dictamen con carácter preceptivo, sin perjuicio de que pueda hacerlo en otros asuntos en que se estime conveniente, a petición del Presidente del Gobierno, de un Ministro o del Presidente de la Comunidad Autónoma (CCAA). Entre las materias que exige el dictamen destacan:

• Los reglamentos ejecutivos generales.
• Anteproyectos de leyes orgánicas de transferencia y delegación de competencias a las CCAA.
• Recursos administrativos de revisión, nulidad, interpretación y resolución de contratos y concesiones administrativas.
• La aprobación de normas que modifiquen otras anteriores que fueron objeto de informe por el Consejo de Estado.

La legislación establece el valor vinculante o no de los dictámenes preceptivos emitidos por el Consejo de Estado. Las CCAA podían crear su propio órgano consultivo.

Órganos Consultivos de Composición Representativa

Están integrados por representantes de intereses sociales o económicos afectados, junto a representantes de la Administración. Cumplen con varias funciones:

Funciones:

• Función consultiva.
• Función de canalizar las opiniones y aspiraciones de los sectores afectados por los actos, normas y acción de la policía.

A través de estos órganos se instrumenta la función de participación en las decisiones de la Administración de las organizaciones de interés afectadas por la acción administrativa sometida a consulta. La Función Participativa ha sido potenciada en nuestra CE. La participación tiene una dimensión institucional.

La Administración Periférica del Estado

• Está dividida en dos: la primera coincide con el territorio de las CCAA y la segunda con el territorio de las Provincias.
• Este modelo tiene su base en el propio federalismo de EE. UU., en el que se inspiró la CE de 1931. Se refiere tanto a los Delegados del Gobierno como a la Provincia (entendida como la división territorial y periférica para el cumplimiento de las actividades del Estado).
• En este modelo, todas las Administraciones Públicas, tanto del Estado como las CCAA, realizan las funciones propias de sus competencias en el territorio por cada Entidad.
• El modelo de federalismo de ejecución presupone que el Estado federal no despliegue ninguna organización administrativa; de este modo, las competencias que le corresponden a la federación se ejecutan por la Administración de los Estados Federales, bajo la supervisión de las autoridades.
• En el debate sobre el modelo a elegir, la proliferación de estructuras administrativas en un mismo territorio es disfuncional y crea inseguridad jurídica.
• Se considera que el nivel óptimo de Administración presente no debe ser superior a dos. Como una de ellas debe ser la Administración local, ello obligaría a suprimir una de las otras dos: la del Estado o la de las CCAA.
• Se ha adoptado el modelo de Administración Única, que es una adaptación del modelo del federalismo ejecutivo alemán. El modelo defiende la supresión de la Administración periférica, la desplegada en el territorio provincial, con lo que las competencias de la Administración del Estado serían desempeñadas por delegación o transferencia por la Administración de las CCAA.
• Gran parte de las competencias de la Administración periférica han sido transferidas a las CCAA, por lo que los servicios estatales tienen escasas competencias. Parece conveniente una regionalización efectiva de la Administración periférica en torno a la figura de los Delegados del Gobierno.

Delegación del Gobierno en las CCAA

Este órgano se prevé en el artículo 154 con una doble finalidad:

• Dirigir la Administración periférica del Estado y coordinarla con la Administración autonómica.
• El Delegado cumple también otra función más relevante: Representar al Gobierno en la CCAA.

Los Delegados del Gobierno son nombrados por Real Decreto y tienen carácter de cargos de confianza sin ningún condicionante burocrático. Dependen de la Presidencia del Gobierno y funcionalmente del Ministro de Administración Estatal en el territorio. En las Delegaciones del Gobierno se encuadran los Subdelegados del Gobierno en las provincias.

Funciones propias de los Delegados del Gobierno:

• En relación a la Administración General del Estado en el territorio, se le atribuye el nombramiento de los Subdelegados.
• La protección de las libertades públicas e información al ciudadano: compete al Delegado del Gobierno la protección de los derechos y libertades públicas y la garantía de la seguridad ciudadana, a cuyo efecto ostenta la jefatura de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en el territorio. Igualmente tiene atribuido el ejercicio de la potestad sancionadora que prevé la Ley de Seguridad Ciudadana y la del Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad vial.

Subdelegaciones de Gobierno y Direcciones Insulares

El despliegue de la Administración periférica del Estado se realizó en 1883 por Javier de Burgos en el espacio territorial de las provincias. El artículo 141 de la CE sigue considerando a la provincia como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. En las Comunidades Autónomas uniprovinciales no se ha previsto la creación de Subdelegaciones. El artículo 141 de la CE sigue considerando a la provincia como división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. El Subdelegado del Gobierno es el jefe de la organización administrativa provincial, pero bajo dependencia del Delegado. Tiene la categoría de Subdirector General y debe ser designado entre funcionarios de carrera.

La Administración General del Estado en el Exterior

La LOFAGE ha limitado a recoger los distintos tipos de órganos que integran la Administración del Estado en el exterior, y a definir ante quién ostentan la representación del Estado en el extranjero siguiendo las pautas del Derecho Internacional. Integran la Administración en el exterior:

• Las Misiones Diplomáticas Permanentes.
• Las Misiones Diplomáticas Especiales.
• Las Misiones que representan al Estado o a alguna Organización Internacional.
• Las Delegaciones que representan a Organizaciones Internacionales o en una Conferencia de Estados.

El Estado Social de Derecho

• Nuestra Constitución, en su artículo 1.1, define a España como un Estado social y democrático de Derecho. ¿Constituye esto una variante esencial del Estado de Derecho? La respuesta debe ser negativa: los principios esenciales del Estado de Derecho son los mismos que en el Estado social y democrático de Derecho.
• El Estado de Derecho implica la democracia, e incluye los supremos valores de libertad, igualdad, justicia, fraternidad o solidaridad y pluralismo político, tal como expresa el artículo 1.1 de la CE y, desde luego, la elección por los ciudadanos como fuente legitimadora del poder político.
• La doctrina alemana ha consagrado el principio democrático para reflejar esa última conexión de todo el poder con el pueblo. El principio democrático juega en los niveles de representación política y en la organización del Estado, en las CCAA, en las Entidades Locales, en las Corporaciones representativas de intereses profesionales o económicos, en los partidos políticos o incluso en las organizaciones sindicales o empresariales.
• Mayor énfasis han venido poniendo algunos autores en el significado del término "social" que se añade al Estado de Derecho. El único objetivo del término "social" es advertir que también se reconocen derechos de este carácter, en particular que la acción de los poderes públicos debe promover la efectividad de esos derechos.
• El Estado Social de Derecho supone otorgar una finalidad conformadora de la sociedad a la acción intervencionista del Estado. Finalidades de las que se encargará esencialmente la Administración Pública, tal como advirtiera FORSTHOFF, lo que implica la realización de un espacio digno para el ciudadano.
• La preocupación por lo social y la adjetivación del Estado se desarrolló tras la Segunda Guerra Mundial, particularmente en Alemania, donde contaba con precedentes teóricos importantes desde la obra de VON STEIN y con precedentes como BISMARCK. Tras la Ley Fundamental de Bonn, la doctrina alemana ha desarrollado una importante construcción teórica sobre el concepto del Estado Social de Derecho que ha tenido un relevante eco en la doctrina española.
• El Estado Social de Derecho no puede significar prescindir de los logros históricos del Estado de Derecho, sino su profundización: la legitimación de cualquier política intervencionista que no entre en contradicción con los valores democráticos y el modelo general de economía de mercado, y que persiga el aseguramiento del modelo social que garantice unos estándares de condiciones de vida a todos los ciudadanos. Y también, la superación de posiciones de radical separación de la toma de decisiones de los poderes públicos respecto de los sectores sociales sobre los que se incide, imponiendo una decidida participación de estos en la actuación de las Administraciones Públicas.
• En nuestra Constitución, el Estado Social de Derecho debe ponerse en relación con el mandato del artículo 9.2 de la CE a todos los poderes públicos de promover las condiciones para que la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social. Este mandato a todos los poderes públicos debe informar los principios rectores de la política social y económica.

El Poder Ejecutivo y la Administración Pública

Gobierno y Administración

• El Poder Ejecutivo reside en el Gobierno en los sistemas parlamentarios. En cuanto Poder Ejecutivo, el Gobierno y su Presidente realizan actos de exclusiva dimensión constitucional, y que no tienen más control político que el ejercido por el Legislativo. La dimensión que ahora nos interesa es la que se recoge en el artículo 97 de la CE: «El Gobierno dirige la política exterior e interior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce su función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes».
• El Gobierno es quien dirige la maquinaria operativa del Estado en cualquier orden: interior, exterior, civil o militar.
• La esencia de la Administración Pública es la de ser un aparato organizativo a las órdenes del Gobierno, dispuesto para la satisfacción de los intereses públicos, que le son definidos por las normas jurídicas y que debe cumplir con absoluta neutralidad y objetividad, con eficacia y con sumisión al Derecho (art. 103 CE).

Características de la Administración Pública

• La Administración Pública propia del Derecho continental europeo tiene una composición burocrática, funcionarial, cuya selección se realiza en base a los principios de mérito y capacidad. Sus componentes están sometidos a un régimen estatutario de Derecho público y no laboral, y no incorporan carácter representativo alguno; de ahí su posición de dependencia y su carácter subordinado y servicial.
• En cuanto aparato organizativo de composición burocrática, la Administración Pública se caracteriza también por las notas de continuidad y permanencia.
• Los fines que le están encomendados exigen una actividad continua y permanente, con absoluta independencia de las eventuales situaciones de cambio o crisis política que puedan afectar al Poder Ejecutivo.
• En cuanto la Administración está dirigida por el Gobierno, debe obedecer estrictamente las líneas de actuación que le marca este y, por tanto, los cometidos a realizar cambian según la línea ideológica del Gobierno. La dependencia del Gobierno tiene como soporte la designación por este de las máximas autoridades en la organización administrativa, que en cuanto designaciones políticas pueden.

La Personalidad Jurídica de la Administración Pública

Para el Derecho, la Administración Pública es una persona jurídica, lo que significa: constituir un centro de imputación de normas y relaciones jurídicas; ser sujeto de relaciones jurídicas; ser titular de potestades, derechos y obligaciones jurídicas. Nos referimos a la Administración del Estado, puesto que las Administraciones Públicas son varias; este concepto institucional de Administración Pública que toma el singular por el plural se integra por una pluralidad de personas jurídicas. La personificación jurídica es una necesidad absoluta, que se otorga a la Administración cuando se quiere controlar por los Tribunales sus actuaciones. Por ende, la personificación jurídica fue consecuencia de la consagración del Estado de Derecho. En el Derecho español, la personalidad jurídica no se recoge en la Constitución, porque en ella prima la consideración de la Administración como parte del Estado, y no interesa resaltar la personalidad jurídica, que es una nota diferenciadora. Sí se reconoce la personalidad en el artículo 3.4 de la LRJSP.