Estructura interna y funcionamiento del Congreso y del Senado: presidencia, mesa, junta de portavoces y comisiones
Estructura interna y funcionamiento
La Presidencia
Regulado en el artículo 72.2 de la Constitución, los presidentes de las Cámaras serán elegidos por sus respectivos parlamentarios, por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, y si no fuera posible, habrá una segunda votación.
La elección se realizará de la siguiente manera: cada diputado votará en el papeleta a un nombre de entre los parlamentarios.
Las funciones constitucionales solo hacen referencia al presidente del Congreso de los Diputados. En primer lugar, actúa como cauce de la ronda de consultas para proponer el candidato a la Presidencia del Gobierno. En segundo lugar, refrenda el nombramiento del presidente del Gobierno. En tercer lugar, refrenda la disolución de las Cámaras. Y, por último, preside las sesiones conjuntas entre el Congreso de los Diputados y el Senado.
En el caso de las funciones que vamos a encontrar, se representa la Cámara, convoca y preside las sesiones plenarias, asegura la buena marcha de los trabajos y dirige los debates, mantiene el orden de los mismos y ordena los pagos, interpreta el reglamento en caso de duda y lo suple en caso de laguna, y llama a la cuestión del orden.
La Mesa
Integrada por el presidente de la Cámara, cuatro vicepresidentes en el caso del Congreso de los Diputados, dos en el Senado y cuatro secretarios; en este caso no habrá segunda vuelta. En el Congreso de los Diputados la particularidad consiste en que cada parlamentario solo podrá escribir un nombre en la papeleta de votación.
Funciones de la Mesa: la adopción de las medidas necesarias para la organización de los trabajos parlamentarios, en las que nos vamos a encontrar las siguientes funciones:
- En la que se encuentra la fijación del calendario de actividades del pleno y de las comisiones.
- La dirección del comienzo y final del período de sesiones y tramitar los documentos.
- La actividad interna al econ interna de la Cámara. Esta última se desglosa en:
- a) Elaboración de su presupuesto.
- b) Controlar su ejecución.
- c) Ordenar los gastos de la Cámara.
- d) Fijar las asignaciones de los parlamentarios.
La Junta de Portavoces
Composición de la Junta de Portavoces: en el Congreso de los Diputados la integran el presidente, el secretario general y los portavoces de cada grupo. Podrá acompañarles un miembro de su grupo, aunque este no tendrá derecho a voto. También podrá pedir el Gobierno a su representante.
En el caso del Senado, junto al presidente de la Cámara y los diferentes portavoces, podrán asistir también un representante del Gobierno y dos representantes de los grupos territoriales. El mismo grupo parlamentario designa a su portavoz.
En cuanto a la convocatoria, la Junta de Portavoces se reúne en el Congreso de los Diputados cuando la convoca su presidente a iniciativa propia, a petición de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara.
Funciones: para valorar la Junta de Portavoces, el Congreso no es un simple órgano consultivo, sino que también es un órgano decisorio.
En el caso del Senado, solo desempeña funciones consultivas. Tampoco hay que olvidar el papel que desempeña la Junta de Portavoces en la aprobación de las resoluciones del presidente de la Cámara, en su función de suplencia del reglamento, donde deberá contar con su visto bueno, al igual que con el de la Mesa.
Órganos de funcionamiento
El Pleno
Artículo 75.1 de la Constitución: señala que las Cámaras funcionarán en Pleno y Comisiones. El Pleno es la reunión de todos los miembros que componen las Cámaras, siendo necesaria la asistencia de la mayoría de sus miembros para poder adoptar acuerdos.
En cuanto a la convocatoria en el Congreso, el Pleno se reúne a instancia de su presidente, por propia iniciativa o a petición de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la Cámara. En cambio, en el Senado corresponde exclusivamente al presidente.
En cuanto a las sesiones plenarias, estas se celebran, salvo acuerdo en contrario, de martes a viernes en el Congreso, y de martes a jueves en el Senado.
Las Comisiones
Su aparición y su consolidación se deben a la necesidad de agilizar el trabajo parlamentario y al intento de alcanzar la mayor eficacia posible. Composición en función de los grupos parlamentarios y en proporción a su importancia numérica, ya que se pretende que sean un reflejo de la composición de la Cámara. Por lo tanto, todos los grupos parlamentarios tienen que estar representados en ellas con un número mínimo y una cantidad proporcional a su importancia numérica. Respecto a sus funciones dependerán del tipo de comisión.
En segundo lugar, tenemos las comisiones especiales, que tienen como fin la investigación que se les encomienda, aunque también pueden desplegar actividad de control parlamentario del Gobierno, tal y como sucede en la presentación de las preguntas orales y las solicitudes de comparecencia de miembros del Gobierno para informar sobre determinado asunto o para celebrar una sesión informativa general.
Diputación Permanente
El Parlamento es un órgano de presencia permanente, pues aquí existen periodos de vacaciones. El artículo 73 de la Constitución establece periodos de vacaciones en enero y otro durante julio y agosto. A parte hay otro periodo de inactividad que es el que va desde la finalización del mandato parlamentario, bien porque han transcurrido los 4 años o bien por haber sido disuelto el Parlamento anticipadamente, hasta la constitución de las nuevas Cámaras.
El órgano que va a funcionar en este caso es la Diputación Permanente. Su composición viene regulada en el artículo 78.1 de la Constitución y señala que en cada Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.
La Diputación Permanente es presidida por el presidente de la Cámara y elegirá entre sus miembros a dos vicepresidentes y dos secretarios de acuerdo con el procedimiento de elección de la Mesa de la Cámara en el caso del Congreso, y de la Mesa de las Comisiones en el supuesto del Senado. Por tanto, habrá dos Diputaciones Permanentes: una en el Congreso y otra en el Senado.
El grupo de los parlamentarios
En lo referente a las condiciones para formar un grupo parlamentario son las siguientes: en el Senado se exige un mínimo de 10 miembros. Y en el caso del Congreso de los Diputados, por regla general, se exige un mínimo de 15 miembros, aunque también podrá constituirse un grupo parlamentario cuando, aun sin reunir dicho número, se hubiera alcanzado un número de escaños no inferior a 5 y al menos el 15% de los votos en las circunscripciones en las que se ha presentado su formación política, o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación.
Los límites: queda prohibido que puedan constituir grupo parlamentario sumando diputados que pertenezcan al mismo partido a distintas formaciones políticas. Esto va a favorecer el trasfuguismo. Es el supuesto en el que un miembro de una asamblea representativa, ya sea de ámbito autonómico, nacional o local, abandona el partido en cuyas listas fue elegido para pasar a otro distinto manteniendo su escaño.
Las funciones de los grupos parlamentarios abarcan toda la actividad parlamentaria, así como ejercer la iniciativa legislativa, presentar proposiciones de ley, proposiciones de no ley, gozar de atribución de los turnos de palabras y también contribuyen a la composición de diferentes órganos de las Cámaras como las comisiones parlamentarias, la Diputación Permanente y la Junta de Portavoces, entre otras.
El modelo electoral
Nuestra Constitución opta claramente por el sistema representativo. El artículo 23 de la Constitución reconoce la participación política como auténtico derecho fundamental, que afecta al propio principio de legitimidad democrática del sistema. Ahora bien, lo que hoy en día caracteriza el derecho de sufragio es su propio significado en el marco de partidos, donde preconiza que estas formaciones políticas ejercen un auténtico monopolio y la representación de los ciudadanos.
Durante el proceso de transición política, la definición del modelo electoral se convirtió en una de las cuestiones clave a negociar entre las distintas fuerzas políticas: a) En primer lugar, en la propia ley para la reforma política se va a configurar la provincia como circunscripción electoral, tanto para el Congreso como para el Senado, estableciendo 100 diputados de esta forma, lo cual supone uno de los elementos más disfuncionales de nuestro actual modelo electoral. Al mismo tiempo se establece que las elecciones al Congreso se efectuarán con arreglo a criterios de representación proporcional, con determinados correctivos, y que las elecciones al Senado se realizarán con arreglo a criterios mayoritarios. b) En segundo lugar, hay que referirse al Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre normas electorales, que es la norma representativa de nuestro proceso de transición política, prolongando su vigencia hasta el actual marco de régimen electoral general.
El desarrollo de los principios constitucionales.
a) Se mantuvo esta normativa preconstitucional, así pues, se dio la normativa electoral que regulo las elecciones generales del 15 de junio de 1977. Posteriormente, la disposición transitoria octava de la Constitución la declaró en vigor, con las salvedades constitucionales precisas, pero únicamente para la celebración de las primeras elecciones generales, que tuvieron lugar el 1 de marzo de 1979. Es decir, parecía existir un mandato para que las Cortes de la I legislatura elaborasen una nueva ley electoral. Sin embargo, no sucedió así, y las siguientes elecciones generales, las de 1981, se celebraron también de acuerdo con esta normativa preconstitucional.
b) Durante la I legislatura se aprobó la Ley Orgánica 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum, así como también se aprobó una ley sobre régimen de incompatibilidades electorales.
c) Durante la II legislatura se aprobó la Ley Orgánica 6/1983, de 2 de marzo, de modificación de la Ley de Elecciones Locales. Asimismo, se aprobó el proyecto de ley de incompatibilidades de diputados y senadores, posteriormente declarado inconstitucional, por razones formales y que a la postre iba a provocar la elaboración de la Lorg de régimen electoral general.
d) A lo largo de la III legislatura, una vez aprobada la LOREG, fue objeto de reforma a través de la Ley Orgánica 17/1987, de 2 de abril, de elecciones al Parlamento Europeo.
e) Posteriormente, los contenciosos electorales suscitados a raíz de las elecciones generales de 1989 motivaron una reforma parcial de la LOREG, a la que se unió la reforma efectuada por la Ley Orgánica 6/1992, de 2 de noviembre, por la que se modifican determinados preceptos de la LOREG en materia de voto por correo, como consecuencia de la polémica surgida tras las elecciones locales de 26 de mayo de 1991.
f) Tras la celebración de las elecciones generales de 1993, se produjeron también reformas parciales de la LOREG. Así, mediante la Ley Orgánica 13/1994, de 30 de marzo, se procedió a la reducción de la campaña electoral a 15 días, se dio un nuevo significado a la campaña institucional, se produjo una reducción de gastos electorales, así como una nueva regulación del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y del escrutinio de los escaños en las elecciones al Senado.
g) Celebradas las elecciones generales de 1996, también se produjeron modificaciones de la LOREG: 1. Regulan la moción de censura y la cuestión de confianza en el ámbito local. 2. La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, que modifica el artículo 6.2 de la LOREG, en virtud del cual serán inelegibles: a. Los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena. b. Los condenados por sentencia, durante la vigencia de la legislatura. Como consecuencia de la aprobación de la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, reguladora de los partidos políticos, se modificaron los artículos 44 y 49 de la Ley Electoral, en el sentido de fijar los parámetros que se van a utilizar para valorar la existencia de la sucesión de un partido político ilegalizado. i) Durante la VIII legislatura, también se produjeron algunas modificaciones de la LOREG. La más importante se refiere a la introducción de la representación equilibrada en las elecciones generales y autonómicas.
Los principios del derecho electoral. La Ley Electoral debe ser considerada como la norma primaria de la democracia, cuyo cometido es dotar de todos los actos relativos al proceso electoral, teniendo en cuenta por un lado, que cada proceso electoral afecta a la pluralidad de sujetos y, por otro, que resulta también afectada la vida política del pueblo.
a) El impedimento del falseamiento de la voluntad popular: 1. Supone atentado a la voluntad popular cualquier tipo de manipulación o falsificación que altere el resultado de la votación, expresión de esa voluntad. 2. Debe primar la voluntad popular, la expresada en los votos válidamente emitidos, no sujetos a ningún tipo de irregularidad, pues estos votos son la expresión de aquella voluntad.
b) La conservación del acto electoral: significa trasladar al ámbito del Derecho electoral la presunción de legalidad que se predica en todos los actos de los poderes públicos.
c) El principio de unidad del acto electoral: tanto nuestra Constitución como la Ley Electoral configuran el procedimiento electoral como un acto único, que se caracteriza por la idea del concurso de voluntades, y no por la idea de la escisión de voluntades.
Procedimiento electoral
Conjunto de actos que desembocan en la constitución de un órgano representativo.
Fases del procedimiento electoral:
a) Presentación y proclamación de candidatos: pueden presentar listas de candidatos: 1. Los partidos políticos y las federaciones inscritas en el registro correspondiente. 2. Las coaliciones de partidos constituidas para tal fin. 3. Las agrupaciones de electores que reúnan un número determinado de firmas.
A continuación se regula la campaña electoral, contemplándose la posibilidad de una campaña institucional promovida por los poderes públicos que hayan convocado elecciones, y destinada a informar e incentivar la participación de los electores, sin influir en la orientación del voto de los electores. La campaña electoral, entendida como aquel conjunto de actividades lícitas tendentes a la captación de sufragios, tiene una duración de 15 días, regulando los actos de propaganda y campaña electoral, con especial mención a la utilización de los medios de comunicación de titularidad pública, cuya problemática central es la distribución del tiempo gratuito de propaganda electoral.
b) La siguiente fase viene dada por la constitución de las mesas electorales.
c) Posteriormente se regula el acto de votación, que puede ser personal o por correspondencia, y a continuación se produce la fase del escrutinio, que se realiza, con carácter público, en las mesas electorales, acto seguido de terminada la votación. Lo realiza el presidente, extrayendo uno a uno los sobres de la urna correspondiente.
d) Finalmente, el procedimiento electoral termina con la proclamación de electos, y procederá dentro del día siguiente a la proclamación de electos, a cuyos efectos se computarán como votos válidos los obtenidos por cada candidatura más los votos en blanco.