Estructura interna y funcionamiento de las Cortes Generales: órganos de gobierno, funcionamiento y modelo electoral

Estructura interna y funcionamiento

Tanto el Congreso de los Diputados como el Senado son instituciones complejas que requieren, para su adecuado y necesario cumplimiento, que unas funciones parlamentarias estructuren órganos de gobierno y administración. En estos órganos de gobierno y administración vamos a encontrar la presidencia, la mesa y la junta de portavoces. En segundo lugar, vamos a encontrar los órganos de funcionamiento, que son el pleno, las comisiones parlamentarias y la Diputación Permanente. Dentro de los gobiernos-administración:

La presidencia

Regulada en el artículo 72.2 CE. Los presidentes de las cámaras son elegidos por los respectivos parlamentarios; se exige mayoría absoluta de los miembros de la cámara, y si no fuera posible, habrá una segunda vuelta. La elección se realizará del siguiente modo: cada diputado elegirá en una papeleta el nombre de uno de los parlamentarios. Del conjunto de todos los diputados se exige la mitad más uno. En el caso de que en la primera elección no haya mayoría absoluta, en la segunda vuelta será elegido quien tenga la mayoría simple de los votos de los diputados que voten.

El cese de su cargo tendrá lugar en cuatro casos: por la pérdida de la condición de parlamentario, dimisión del cargo, por muerte o incapacidad, y por revocación, cuando el presidente no agota la duración de la legislatura, lo que se produce cuando el presidente haya perdido la confianza de la cámara de manera que sea revocado y sustituido por alguien que disfrute de esa confianza.

Las funciones constitucionales solo van a hacer referencia al presidente del Congreso de los Diputados. En primer lugar, actúa como cauce por el cual el Rey propone el candidato a la presidencia del Gobierno. En segundo lugar, refrenda el nombramiento del presidente del Gobierno. En tercer lugar, refrenda la disolución de las cámaras. Y por último, preside las funciones conjuntas entre el Congreso de los Diputados y el Senado.

En el caso de las funciones que vamos a encontrar, el presidente: representa la cámara y convoca y preside las sesiones plenarias; asegura la buena marcha de los trabajos y dirige los debates; mantiene el orden de los mismos y ordena los pagos; interpreta el reglamento en caso de duda y lo suple en caso de laguna; llama a la cuestión del orden.

La mesa

La mesa está integrada por el presidente de la cámara, por cuatro vicepresidentes en el caso del Congreso de los Diputados, dos en el Senado, y cuatro secretarios. La elección de sus miembros corresponde, al igual que en el caso del presidente, a las propias cámaras. Pero en este caso no va a haber segunda vuelta.

En el Congreso de los Diputados la particularidad consiste en que cada parlamentario solo podrá escribir un nombre en la papeleta de elección. Lo que se pretende conseguir es garantizar la representación de todos los grupos parlamentarios, ya que favorece a los grupos parlamentarios que tienen más miembros; el objetivo es garantizar la representación de los grupos parlamentarios minoritarios. En el caso del Senado, el procedimiento de elección es el mismo, salvo en el caso de la hora de elegir a los secretarios de la mesa: los senadores podrán votar a dos candidatos. Esto va a acentuar el peso de los flujos mayoritarios en su composición.

Funciones de la mesa: la adopción de las medidas necesarias para la organización de los trabajos parlamentarios, en las que se encuentran las siguientes funciones:

1. La fijación del calendario de actividades del pleno y de las comisiones;
2. La determinación del comienzo y final del período de sesiones y la tramitación de los documentos;
3. La actividad interna y económica interna de la cámara, que se desglosa en: a) elaboración de su presupuesto; b) controlar su ejecución; c) ordenar los gastos de la cámara; d) fijar las asignaciones de los parlamentarios.

La junta de portavoces

Composición de la junta de portavoces: en el Congreso de los Diputados la integran el presidente, el secretario general y los portavoces de cada grupo. Estos deberán estar acompañados por un miembro de su grupo, aunque este no tendrá derecho a voto. También podrá enviar el Gobierno a un representante. En el caso del Senado, junto al presidente de la cámara y los distintos portavoces podrán asistir también un representante del Gobierno y hasta dos representantes de los grupos territoriales del mismo grupo parlamentario designados por su portavoz.

En cuanto a la convocatoria, la Junta de Portavoces se reúne en el Congreso de los Diputados cuando la convoca su presidente a iniciativa propia, a petición de dos grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de la cámara. Será distinto en el caso del Senado, pues la iniciativa corresponde exclusivamente al presidente.

En cuanto a las funciones que tiene la Junta de Portavoces, en el Congreso no es un simple órgano consultivo, sino que también es un órgano decisorio. En el caso del Senado, solo va a desempeñar funciones consultivas. Tampoco hay que olvidar el papel que desempeña la junta de portavoces en la aprobación de las resoluciones del presidente de la cámara, en su función de suplencia del reglamento, donde deberá contar con su visto bueno, al igual que con el de la mesa.

Órganos de funcionamiento

El pleno

Art. 75.1 de la CE. Señala que las cámaras funcionarán en pleno y comisiones. El pleno es la reunión de todos los miembros que componen las cámaras, siendo necesaria la asistencia de la mayoría de sus miembros para poder adoptar acuerdos. En cuanto a la convocatoria, en el Congreso el pleno se reúne a instancia de su presidente, por propia iniciativa o a petición del menos de dos grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la cámara. En cambio, en el Senado corresponde exclusivamente al presidente. En cuanto a las sesiones plenarias, estas se celebran, salvo acuerdo en contrario, de martes a viernes en el Congreso, y de martes a jueves en el Senado.

Las comisiones

(Segundo órgano dentro de los órganos de funcionamiento): su aparición y su consolidación se deben a la necesidad de agilizar el trabajo parlamentario, con el intento de alcanzar la mayor eficacia posible. En cuanto a su composición, por regla general las comisiones están compuestas en función de los grupos parlamentarios y en proporción a su importancia numérica, ya que se pretende que sean un reflejo de la composición de la cámara. Por lo tanto, todos los grupos parlamentarios tienen que estar representados en ellas con un número mínimo y una cantidad proporcional a su importancia numérica.

Respecto a sus funciones, dependerán del tipo de comisión. Tenemos una comisión legislativa, donde se estudian y tramitan los proyectos y proposiciones de ley, elevando un dictamen al pleno de la cámara. En segundo lugar, tenemos las comisiones especiales, que tienen como fin la investigación que se les encomiende, aunque también pueden desplegar actividad de control parlamentario del Gobierno, tal y como sucede en la presentación de preguntas orales y las solicitudes de comparecencia de miembros del Gobierno para informar sobre determinado asunto o para celebrar una sesión informativa general.

Diputación Permanente

El Parlamento es un órgano de presencia permanente, pese a que existen periodos de vacaciones. El art. 73 de la CE establece dos periodos de vacaciones: en enero y otro durante julio y agosto. A parte hay otro periodo de inactividad, que es el que va desde la finalización del mandato parlamentario, bien porque han transcurrido los cuatro años o bien por haberse disuelto el Parlamento anticipadamente, hasta la constitución de las nuevas cámaras. El órgano que va a funcionar en este caso es la Diputación Permanente. Su composición viene regulada en el art. 78.1 de la CE y señala que en cada cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de 21 miembros que representarán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica.

La Diputación Permanente es presidida por el presidente de la cámara y se elegirá entre sus miembros a dos vicepresidentes y dos secretarios de acuerdo con el procedimiento de elección de la mesa de la cámara en el caso del Congreso, y de la mesa de las comisiones en el supuesto del Senado. Por tanto, habrá dos Diputaciones Permanentes: una en el Congreso y otra en el Senado.

El grupo de los parlamentarios

La constitución de los grupos parlamentarios deberá realizarse dentro de los cinco días siguientes a la constitución de la cámara, mediante escrito dirigido a la mesa o a la presidencia de la cámara. En dicho escrito, suscrito por todos los que deseen constituir el grupo, constará la denominación de este, el nombre de todos sus miembros, de su portavoz y de los diputados que eventualmente puedan sustituirlos.

En lo referente a las condiciones para formar un grupo parlamentario, son las siguientes: en el Senado se exige un número mínimo de 10 miembros. En el caso del Congreso de los Diputados, por regla general se exige un mínimo de 15 miembros, aunque también podrá constituirse un grupo parlamentario cuando, aun sin reunir dicho número, se hubiera alcanzado un número de escaños no inferior a 5 y al menos el 15% de los votos en las circunscripciones en las que se haya presentado esa formación política, o el 5% de los votos emitidos en el conjunto de la nación.

Los límites que quedan prohibidos son que puedan constituir un grupo parlamentario separado los diputados que permanezcan en el mismo partido. Se permite la formación de un mismo grupo por diputados pertenecientes a distintas formaciones políticas. Esto va a favorecer el transfuguismo, que es el supuesto en el que un miembro de una asamblea representativa, ya sea de ámbito autonómico, nacional o local, abandona el partido en cuyas listas fue elegido para pasar a otro distinto, manteniendo su escaño.

Las funciones de los grupos parlamentarios abarcan toda la actividad parlamentaria: así, ejercen la iniciativa legislativa, presentan proposiciones de ley, proposiciones de no de ley, gozan de atribución de los turnos de palabra y también contribuyen a la composición de diferentes órganos de las cámaras, como las comisiones parlamentarias, la Diputación Permanente y la Junta de Portavoces, entre otros.

El modelo electoral

Nuestra Constitución opta claramente por el sistema representativo. El art. 23 CE reconoce la participación política como auténtico derecho fundamental, que afecta al propio principio de legitimidad democrática del sistema. Ahora bien, lo que hoy día caracteriza al derecho de sufragio es su propio significado en el Estado de partidos, donde parece que estas formaciones políticas ejercen un auténtico monopolio en la representación de los ciudadanos.

Durante el proceso de transición política, la definición del modelo electoral se convirtió en una de las cuestiones clave a negociar entre las diferentes fuerzas políticas:

a) En primer lugar, en la propia Ley para la Reforma Política se va a configurar la provincia como circunscripción electoral, tanto para el Congreso como para el Senado, estableciéndose de esta forma uno de los elementos más disfuncionales de nuestro actual modelo electoral. Al mismo tiempo se establece que las elecciones al Congreso se efectuarán con arreglo a criterios de representación proporcional, con determinados correctivos, y que las elecciones al Senado se realizarán con arreglo a criterios mayoritarios.

b) En segundo lugar, hay que referirse al Real Decreto-Ley 20/1977, de 18 de marzo, sobre Normas Electorales, que es la norma representativa de nuestro proceso de transición política, prolongando su vigencia hasta la actual LO de Régimen Electoral General.

2) El desarrollo de los principios constitucionales

a) Se mantuvo esta normativa preconstitucional, así pues dicha normativa electoral reguló las elecciones generales del 15 de junio de 1977. Posteriormente, la Disposición Transitoria 8.ª de la CE la declaró en vigor, con las salvedades constitucionales precisas, pero únicamente para la celebración de las primeras elecciones generales, que tuvieron lugar el 1 de marzo de 1979. Es decir, preveía que existiera un mandato para que las Cortes de la I Legislatura elaboraran una nueva ley electoral. Sin embargo, no sucedió así, y las siguientes elecciones generales, las de 1981, se celebraron también de acuerdo con esta normativa preconstitucional.

b) Durante la I Legislatura se aprobó la LO 2/1980, de 18 de enero, sobre la regulación de las distintas modalidades de referéndum, así como también se aprobó una ley sobre régimen de encuestas electorales.

c) Durante la II Legislatura se aprobó la LO 6/1983, de 2 de marzo, de modificación de la Ley de Elecciones Locales. Asimismo, se aprobó un proyecto de ley de incompatibilidades de diputados y senadores, posteriormente declarado inconstitucional por razones formales y que a la postre iba a provocar la elaboración de la LOREG (Ley Orgánica de Régimen Electoral General).

d) A lo largo de la III Legislatura, una vez aprobada, la LOREG fue objeto de reforma a través de la LO 17/1987, de 2 de abril, de elecciones al Parlamento Europeo.

e) Posteriormente, las controversias electorales suscitadas a raíz de las elecciones generales de 1989 motivaron una reforma parcial de la LOREG. Además, hubo una reforma efectuada por la LO 6/1992, de 2 de noviembre, por la que se modifican determinados preceptos de la LOREG en materia de voto por correo, como consecuencia de la polémica surgida tras las elecciones locales de 26 de mayo de 1991.

f) Tras la celebración de las elecciones generales de 1993, se produjeron también reformas parciales de la LOREG. Así, mediante la LO 13/1994, de 30 de marzo, se procedió a la reducción de la campaña electoral a 15 días, se dio un nuevo significado a la campaña institucional, se produjo una reducción de gastos electorales, así como una nueva regulación del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y del escrutinio de las papeletas en las elecciones al Senado.

g) Celebradas las elecciones generales de 1996, también se produjeron modificaciones de la LOREG: 1. Regulan la moción de censura y la cuestión de confianza en el ámbito local. 2. La LO 1/2003, de 10 de marzo, modifica el art. 6.2 de la LOREG en virtud del cual serán inelegibles: a) los condenados por sentencia firme a pena privativa de libertad, en el período que dure la pena; b) los condenados por sentencia, aunque no sea firme, por delitos de rebelión y terrorismo contra las instituciones del Estado, cuando la misma haya establecido pena de inhabilitación para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo en los términos previstos en la legislación penal.

h) Durante la VIII Legislatura, como consecuencia de la aprobación de la LO 6/2002, de 27 de junio, reguladora de los Partidos Políticos, se modificaron los arts. 44 y 49 de la Ley Electoral, en el sentido de fijar los parámetros que se van a utilizar para valorar la existencia de la sucesión de un partido político ilegalizado.

i) Durante la VIII Legislatura también se produjeron algunas modificaciones de la LOREG. La más importante se refiere a la introducción de la representación equilibrada en las elecciones generales, autonómicas, municipales y al Parlamento Europeo. La LO 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, contempla en su Disposición Adicional 2.ª la modificación de la LOREG al añadir un nuevo art. 44 bis, en el que se prevé que en el conjunto de la lista de candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el 40 por 100.

Los principios del derecho electoral

La Ley Electoral debe ser considerada como la norma primaria del Estado democrático, cuyo cometido es regular todos los actos relativos al proceso electoral, teniendo en cuenta que, por un lado, cada proceso electoral afecta a la pluralidad de sujetos y, por otro, resulta también afectada la vida política del pueblo.

a) El impedimento del falseamiento de la voluntad popular: 1. Supone un atentado a la voluntad popular cualquier tipo de manipulación o falsificación que altere el resultado de la votación, expresión de esa voluntad. 2. Es de primar la voluntad popular, la expresada en los votos válidamente emitidos, es decir, en los votos no sujetos a ningún tipo de irregularidad, pues estos votos son la expresión de aquella voluntad.

b) La conservación del acto electoral: significa trasladar al ámbito de la Administración electoral la presunción de legalidad que se predica en todos los actos de los poderes públicos y, en concreto, de la Administración Pública. El principio de conservación del acto tiene una doble manifestación: a. Solo procede decretar la nulidad y consiguiente reiteración de las elecciones cuando los vicios del procedimiento o las irregularidades detectadas afecten al resultado electoral final. b. Dicha nulidad será de restringir, cuando sea posible, a la de la votación celebrada en las secciones o mesas en las que se produjo la irregularidad invalidante, sin que la misma pueda extenderse a los demás actos de votación válidamente celebrados en toda la circunscripción.

c) El principio de unidad del acto electoral: tanto nuestra CE como la ley electoral configuran el proceso electoral como un acto único, que se caracteriza por la idea del concurso de voluntades, y no por la idea de la sucesión de voluntades.

Procedimiento electoral

El procedimiento electoral puede ser concebido como el complejo conjunto de actos que desembocan en la constitución de un órgano representativo.

Fases del procedimiento electoral:

a) Presentación y proclamación de candidatos: pueden presentarse candidatos o listas de candidatos: 1. Los partidos políticos y las federaciones inscritos en el Registro correspondiente. 2. Las coaliciones de partidos constituidos para tal fin. 3. Las agrupaciones de electores que reúnan un número determinado de firmas. A continuación se regula la campaña electoral, contemplándose la posibilidad de una campaña institucional promovida por los poderes públicos que hayan convocado las elecciones, y destinada a informar e incentivar la participación en las elecciones, sin influir en la orientación del voto de los electores. La campaña electoral, entendida como aquel conjunto de actividades lícitas tendentes a la captación de sufragios, tiene una duración de 15 días, regulándose los actos de propaganda y campaña electoral, con especial mención a la utilización de los medios de comunicación de titularidad pública, cuya problemática más importante es la distribución del tiempo gratuito de propaganda electoral, primándose a los partidos políticos que hayan alcanzado representación en anteriores elecciones.

b) La siguiente fase viene determinada por la constitución de las Mesas Electorales.

c) Posteriormente se regula el acto de votación, que puede ser personal o por correspondencia, y a continuación se produce la fase del escrutinio, que se realiza, con carácter público, por las Mesas Electorales, acto seguido de terminada la votación. Lo realiza el presidente, extrayendo uno a uno los sobres de la urna correspondiente y leyendo en voz alta la denominación de la candidatura, mostrando a continuación la papeleta a los miembros de la mesa, interventores y apoderados. A continuación, el resultado se hace público, especificando el número de electores censados, el número de votantes, el de papeletas nulas, el de votos en blanco y el de votos obtenidos por cada candidatura.

d) Finalmente, el procedimiento electoral termina con la proclamación de los electos, realizada por la Junta Electoral Provincial, la cual extenderá, por triplicado, un acta de escrutinio, y procederá dentro del día siguiente a la proclamación de electos, a cuyos efectos se computarán como votos válidos los obtenidos por cada candidatura más los votos en blanco.