Estructura Territorial de España: Autonomías según la Constitución de 1978

La Forma Territorial del Estado Español según la Constitución de 1978

En la Constitución Española (CE) se aprecia una articulación territorial del Estado en niveles político-institucionales: municipios, provincias y Comunidades Autónomas (CCAA). Estos tienen autonomía para la gestión de sus intereses. El constituyente, sobre esta materia, operó sobre unos presupuestos previos de la Constitución republicana de 1931, que posibilitó la elaboración de varios estatutos de autonomía. Sin embargo, la Guerra Civil solo permitió el inicio de instituciones regionales en Cataluña y País Vasco. También estuvo influido por la Constitución italiana de 1947, que había previsto la creación de regiones de estatuto especial o ordinario.

En el texto final, se define a España como un Estado autonómico (Estado de las Autonomías), que no responde a las características de un Estado centralizado, aunque tampoco se puede calificar como un Estado federal o regional. Sin embargo, sí podríamos definirlo como un Estado con un modelo territorial "homologable" en buena medida a un Estado federal. La elaboración del Título VIII fue uno de los temas clave para la transición a la democracia. La descentralización política y el proceso de democratización eran objetivos muy unidos. Así, la voluntad de transformar la organización territorial fue un tema muy difícil de solucionar en los debates constituyentes.

El problema estaba en reconocer una autonomía territorial, lo que derivaría en una descentralización política o una autonomía meramente administrativa. Finalmente, estas ideas se plasmaron en el art. 2 CE, en el que se reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y las regiones, pero donde se salvaguardaba la indisoluble unidad del Estado. Este artículo, reproducido en el Título VIII, ha constituido un desarrollo asimétrico de las autonomías, donde ninguna CCAA es exactamente igual a otra, y en el que la diversidad competencial sería la nota dominante en los Estatutos de Autonomía. Este consenso político referente a la forma territorial produjo grandes niveles de indeterminación y ambigüedad en el título octavo.

Para dar respuesta a la reivindicación de autogobierno, se configuró la autonomía como un derecho de ciertos territorios con determinadas características. Pero para facilitar la creación de CCAA, se incluyó en la CE la autorización para el inicio del proceso a partir de la iniciativa adoptada por los entes preautonómicos. Aunque este reconocimiento pretendía solucionar el "problema territorial", dejaba un amplio margen para que en el futuro se pudiese completar el mapa autonómico, generalizando así a todo el Estado la creación de CCAA.

El posterior desarrollo ha requerido un esfuerzo por extender el consenso constituyente inicial, lo que ha sido completado por la labor del legislador estatal y la doctrina del Tribunal Constitucional (TC) al interpretar el significado de los preceptos del Título VIII de la CE y la adecuación a aquellos de las normas y leyes aprobadas por las CCAA.

Por tanto, la organización territorial contenida en la CE configura a España como un Estado compuesto con una distribución vertical del poder entre varias entidades: Estado, CCAA, provincias y municipios (estas tres últimas dotadas de autonomía). Esta estructura no es cerrada, es decir, el modelo español no se ha definido por completo, va a seguir abierto a futuras y nuevas demandas de autogobierno de las CCAA, en la medida en la que la CE autorice a estas últimas para promover la reforma estatutaria, siempre que encajen dentro del marco constitucional.