Evolución y Desafíos de la Nueva Gestión Pública: Un Enfoque Integral

Orígenes y Evolución de la Nueva Gestión Pública

El documento aborda el contenido doctrinal del grupo de ideas conocido como "Nueva Gestión Pública" (NGP), su procedencia intelectual y las razones de su popularidad en la década de los ochenta. Además, expone las críticas que se han formulado a estas doctrinas, con especial énfasis en la afirmación de que la NGP ofrece una llave maestra para proveer mejores servicios públicos. Se argumenta que la NGP ha sido criticada principalmente por una supuesta contradicción entre los valores de "equidad" y "eficiencia". Sin embargo, cualquier crítica que pretenda refutar la NGP debe considerar su "infinita reprogramabilidad" y ser formulada en términos de posibles conflictos entre distintos valores administrativos.

La investigación Management in Government, llevada a cabo por el Consejo de Investigación Económica y Social (ESRC), ha sido valiosa para identificar las preguntas conceptuales clave sobre el surgimiento de la NGP. Su aparición parece estar vinculada con cuatro "megatendencias" administrativas:

• Intentos por frenar o revertir el crecimiento del gobierno.
• Procesos de privatización o cuasi privatización, alejamiento de instituciones centrales del gobierno y aplicación del principio de subsidiariedad.
• Automatización en la producción y distribución de servicios públicos, incluyendo la informática.
• Consolidación de una agenda internacional y de cooperación intergubernamental.

La NGP se caracteriza por la promoción de la competitividad, la elección del usuario, la transparencia y una estrecha concentración en estructuras de incentivos. Estas doctrinas difieren significativamente de las ideas burocrático-militares tradicionales de "la buena administración", que enfatizaban las jerarquías ordenadas y la eliminación de la duplicación o el traslape.

Se observan oleadas sucesivas de "gerencialismo" de tipo empresarial en el sector público, en la tradición del movimiento de gestión científica internacional. Este movimiento generó un conjunto de doctrinas de reforma administrativa basadas en la experiencia de la "gestión profesional". Se considera que esta es portátil (Martin, 1983), predominante sobre la especialización técnica, que requiere alto poder discrecional para obtener resultados ("libertad para gestionar") y que es central e indispensable para un mejor desempeño organizacional. Esto se logra a través del desarrollo de culturas apropiadas (Peters y Waterman, 1982) y la medición activa y ajuste de resultados organizacionales.

No hay una explicación única y aceptada de por qué la NGP se fusionó y se puso de moda. Se presentan cuatro explicaciones en el texto.

Universalidad de la Nueva Gestión Pública

Primero, las doctrinas modernas fueron recibidas como instrumentos para resolver las "enfermedades de la gestión" en muchos contextos, organizaciones, campos de la política, niveles de gobierno y países. La NGP parece haber tenido menos impacto en las burocracias internacionales que en las nacionales, y menos en los departamentos de control que en las unidades de prestación de primera línea. Se reconoce la necesidad de variación de los estilos locales de gestión, siempre y cuando no desafíen el marco básico de la NGP.

Neutralidad Política de la Nueva Gestión Pública

En segundo lugar, se aseguraba que la NGP era un marco de trabajo "apolítico" dentro del cual podían alcanzarse muchos valores diferentes en forma eficaz. El argumento era que las distintas prioridades y circunstancias políticas podían tener cabida alterando los "escenarios" del sistema de gestión, sin necesidad de reelaborar el programa básico de la NGP.

Contraargumentos a la Nueva Gestión Pública

Se presentan varios contraargumentos a la NGP:

• Mucho ruido y pocas nueces: Se argumenta que la NGP ha generado pocos cambios reales, más allá del lenguaje utilizado por los "directores" públicos. Los problemas y debilidades subyacentes permanecen. El remedio propuesto es dotar a la NGP de una sustancia real, por ejemplo, mediante contratos de resultados jurídicamente vinculantes entre ministros y jefes ejecutivos, o separando la estructura de empleo del servicio público, como en Nueva Zelanda.
• Daño al servicio público: Se afirma que la NGP ha sido ineficaz para cumplir su promesa de reducir los costos por unidad de servicio. El remedio sugerido es aplicar al sistema de la NGP las disciplinas que este impone a las burocracias de prestación de servicios, pero no a sí mismo, como el control estricto de recursos y la implantación de indicadores de desempeño cuantificables.
• Vehículo para ventajas particulares: Se argumenta que la NGP es un movimiento diseñado para servir a los intereses de una élite de "nuevos gerencialistas". El remedio implícito es realizar recortes desproporcionados en lo "gerencial" en lugar de en lo "operacional" (Martin, 1983) y empoderar a los consumidores, por ejemplo, a través de nuevos sistemas de democracia directa.
• Cuestionamiento de la universalidad: Se argumenta que los diferentes valores administrativos tienen implicaciones distintas para el diseño administrativo, más allá de alterar la "configuración" de los sistemas. Se presenta una dicotomía entre eficiencia y equidad. (Se recomienda leer este punto en su totalidad para comprender el argumento en la página 7 del documento original).

Tres Grupos de Valores Administrativos

Se identifican tres grupos de valores administrativos (ver cuadro 2 en el documento original):

• Sigma (Economía y Parsimonia - Control de Resultados): Relacionados con la adecuación de los recursos a tareas bien definidas de forma competente y ahorradora. La preocupación central es "eliminar el exceso" y "evitar la flojera". Ejemplos: control de inventario "justo a tiempo", pago por resultados, ingeniería administrativa de costos.
• Theta (Honestidad y Justicia - Control de Procesos): Prevención de la distorsión, la desigualdad, los prejuicios y el abuso de poder. Estos valores son centrales y tradicionales en la gestión pública y se institucionalizan en mecanismos de apelación, requerimientos de información pública, burocracias adversarias, sistemas independientes de escrutinio y socialización de los servidores públicos en una "línea de base ética" o un alto "postramiento". Ejemplos: retirar sistemas de despido a funcionarios públicos por voto popular, "notificar y comentar", revisar cuidadosamente el derecho administrativo, organizaciones de investigación anticorrupción independientes.
• Lambda (Seguridad y Resistencia - Control de Adversidad): Capacidad de soportar y aprender de los golpes del destino, evitar las "trampas de la competencia" en los procesos de adaptación, mantenerse en funcionamiento en escenarios adversos y adaptarse rápidamente en una situación de crisis. Las expectativas de seguridad y fiabilidad son fundamentales para los valores de la administración pública tradicional. Ejemplos: redundancia en el mantenimiento de sistemas de apoyo, diversidad a través de unidades separadas y autónomas, solidez con mayor cantidad de materiales de los necesarios para la tarea.

Evaluación de la Nueva Gestión Pública a la Luz de los Valores Administrativos

La NGP puede ser entendida principalmente como una expresión de valores tipo sigma, enfocados en reducir costos y hacer más con menos. Una prueba clave de su "éxito" radica en si ha cumplido con esta demanda y cómo lo ha hecho. Sin embargo, el cuestionamiento de los críticos sobre la universalidad de la NGP también ofrece un modo de ponerla en sus justos términos e involucra afirmaciones cruciales que deben ponerse a prueba.

La NGP asume una cultura de honestidad del servicio público como algo dado. Sus recetas eliminaron dispositivos instituidos en el pasado para asegurar la honestidad y la neutralidad en el servicio público (salarios fijos, reglas de procedimiento, permanencia en el cargo, restricciones al poder de la línea de gestión y divisiones claras entre los sectores público y privado).

Será interesante observar el efecto de los "clones" de la NGP, difundidos por los "consultócratas" de la gestión pública, en contextos donde hay poca "base de capital" de la arraigada cultura de servicio público (como en muchos países del Tercer Mundo y tal vez también en Europa del Este). Es posible que las consecuencias para los valores de tipo theta sean más visibles allí. Asimismo, la medida en que los preceptos de la NGP son compatibles con la "ingeniería de seguridad" en términos de "culturas de seguridad" merece más análisis. La NGP asume que los servicios públicos pueden dividirse en "productos" autónomos, y que la buena gestión pública requiere eliminar el énfasis en externalidades genéricas y colocarlo en los servicios que se prestan dentro de parámetros dados. Queda por probar si el énfasis en la reducción de costos, la subcontratación, la compartimentalización y el recorte de fondos es compatible con la cultura de seguridad.

Siete Elementos Clave de la Nueva Gestión Pública

1. Gestión profesional activa: Otorgar libertad para dirigir a "los que saben".
2. Estándares explícitos y medición del desempeño: Definición de metas y objetivos claros y medibles (indicadores). La eficiencia requiere alcanzar objetivos.
3. Mayor control de los resultados: Asignación de recursos vinculados a la medición del desempeño.
4. Desagregación del sector público: Separación buscando la eficiencia, rompiendo las antiguas unidades monolíticas (proceso por resultado).
5. Mayor competencia en el sector público: Pasar de contratos a plazo fijo a procesos de licitación (rivalidad por menores costos).
6. Énfasis en prácticas privadas de gestión: Alejarse de la ética del sector público buscando flexibilidad (utilizar herramientas del sector privado).
7. Mayor disciplina en el uso de recursos: "Hacer más con menos", reduciendo costos y potenciando la disciplina laboral.

La Nueva Administración Pública según Frederickson

Según Frederickson, la razón de ser de la administración pública casi siempre es una administración mejor (más eficiente o económica). La nueva administración pública (NAP) añade la igualdad social a los objetivos y la razón de ser clásicos. La administración pública convencional intenta responder a preguntas como: 1) ¿Cómo podemos ofrecer más o mejores servicios con los recursos disponibles (eficiencia)? 2) ¿Cómo podemos mantener nuestro nivel de servicios mientras gastamos menos dinero (economía)? La NAP añade esta pregunta: ¿Aumenta el servicio la igualdad social?

Una administración pública que no se esfuerce por lograr cambios que traten de corregir la privación de las minorías probablemente será utilizada para reprimir a esas minorías.

Política y Administración: Un Continuo

La dicotomía entre la política y la administración carece de respaldo empírico; los administradores a la vez ejecutan y hacen política. Se propone la idea de un continuo o espectro entre la política y la administración. La NAP establece que los administradores no son neutrales, sino que deberían estar comprometidos con la buena administración y la igualdad social como valores.

Igualdad Social como Valor Fundamental

La NAP busca cambiar estructuras y políticas que inhiban de forma sistemática la igualdad social. La igualdad social incluye actividades tendientes a fortalecer el poder político y el bienestar económico de las minorías, mejorando la calidad de vida de las personas.

La NAP no solo se encarga de ejecutar los mandatos legislativos de forma eficiente y económica, sino que también influye y ejecuta las medidas de política que más generalmente mejoran la calidad de vida de todos. Una buena administración debe contener: eficiencia, economía e igualdad social.

Enfoque en las Anomalías Sociales y la Orientación al Cliente

La NAP reconsidera y examina los problemas y busca nuevos enfoques institucionales para abordarlos. Se desplaza el énfasis en la formación y mantenimiento de instituciones hacia el énfasis en las anomalías sociales, con una analogía importante en el estudio de la administración pública.

La NAP sigue una corriente conductista de segunda generación, recalca lo público de la administración pública, busca comprender de forma científica cómo y por qué las organizaciones se comportan como lo hacen, pero suele estar más interesado en el efecto de esa organización sobre su clientela y viceversa. Es menos descriptiva, más prescriptiva, menos orientada a las instituciones y más orientada al efecto sobre el cliente, menos neutral y más normativa.

Cuatro Procesos Clave en las Organizaciones Públicas

Se proponen cuatro procesos que intervienen en las organizaciones públicas y que son adecuados para comprender y mejorar la administración pública:

• Distributivo: La NAP tiene un vital interés en las pautas de distribución de bienes y servicios a categorías particulares de personas, por razón de los beneficios resultantes de la operación de programas administrados públicamente. Se enfoca en la equidad de la distribución de los servicios gubernamentales, preguntándose, por ejemplo, si una junta escolar distribuye equitativamente sus fondos a las escuelas y a los escolares de su jurisdicción.
• Integrativo: La NAP propone sistemas jerárquicos modificados, utilizando técnicas como la organización por matrices, el modelo de toma de decisiones en grupo, la función de enlace y la organización dialéctica. La descentralización auténtica es una jerarquía fundamental de modificación. La exploración y experimentación son partes básicas de la NAP.
• Intercambio de límites: Describe la relación general entre la organización públicamente administrada y sus grupos y clientes de referencia. Las organizaciones buscan apoyo encontrando una clientela que pueda cumplir una función enérgica de defensa ante la legislatura y creando una relación simbiótica con comités o miembros clave de la legislatura. Las minorías deben participar mucho más en calidad de clientes.
• Socioemocional: El empleo de una preparación en sensibilidad, técnicas T o "desarrollo organizativo" es compatible con la NAP. Estas técnicas incluyen la disminución de la dependencia del individuo en relación con la jerarquía, lo cual le permitirá tolerar conflictos y emociones y, en ciertas circunstancias, prepararlo para correr mayores riesgos. Las técnicas de preparación socioemocional son recursos fundamentales para el cambio administrativo.

Desafíos y Perspectivas de la Nueva Administración Pública

La búsqueda de la igualdad social sirve como una auténtica base normativa para la NAP. Sin embargo, la NAP puede verse obstruida por los funcionarios elegidos (políticos), ya que ocupa una posición fundamental en el modelado de la política social. Se pueden esperar mayores controles legislativos sobre las dependencias administrativas a causa de esto. La NAP podría crear un sistema en donde los funcionarios elegidos hablasen por la mayoría y grupos privilegiados, mientras que la administración hablara por las minorías y los desventajados.

Distinción entre Administración y Servicio Público

Es importante distinguir entre la administración, integrada por generalistas de la administración y personal auxiliar (análisis de sistemas, personal, presupuestación, etc.), y el servicio público, conformado por los policías, los tribunales, el servicio militar, los profesionales de las escuelas, etc.

Estructura de la Burocracia según Merton

Merton define la burocracia como "una estructura social formal, racionalmente organizada, [que] implica normas de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la organización". Este tipo ideal de organización es la burocracia clásica de Weber.

La burocracia supone una división de actividades que se consideran deberes del empleo, con una reglamentación que incluye sistemas de controles y sanciones diferenciadas. La asignación de papeles tiene lugar a base de aptitudes técnicas que se averiguan mediante procedimientos formularios impersonales (exámenes).

Características de la Burocracia

• El quehacer está regulado por normas generales, abstractas y claramente definidas que evitan emitir instrucciones específicas para cada caso.
• La generalidad de las reglas requiere el uso constante de la categorización.
• La burocracia eleva al máximo la seguridad vocacional, seguridad en la tenencia del empleo, de las pensiones, del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para el ascenso.
• El mérito principal de la burocracia es su eficacia técnica.
• La estructura se aproxima a la eliminación completa de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad, ansiedad, complicaciones sentimentales, etcétera).

Disfunciones de la Burocracia según Merton (Contra Weber)

• Incapacidad Preparada: Los talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos. Actos basados en destrezas que fueron aplicados con éxito en el pasado pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. La flexibilidad insuficiente en la aplicación de destrezas dará por resultado desajustes más o menos graves en un ambiente modificado. Estar impreparado por estar preparado con una preparación inadecuada.
• Psicosis Ocupacional: La gente adquiere preferencias, antipatías, discriminaciones y acentúa ciertas cosas a consecuencia de sus rutinas cotidianas.
• La estructura burocrática ejerce una presión constante sobre el funcionario para que sea metódico, prudente, disciplinado. Para funcionar eficazmente, debe alcanzar un grado extraordinario de conformidad con las normas de acción prescritas. La importancia fundamental de la disciplina.
• Para conseguir la disciplina, esos sentimientos son con frecuencia más intensos de lo que es técnicamente necesario. Esta misma acentuación lleva a la transferencia de los sentimientos de los objetivos a las reglas. La adhesión a las reglas, concebidas originariamente como un medio, se transforma en un fin en sí misma.
• Esta importancia de la disciplina produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rápidamente. Las reglas pueden llegar a interferir en la consecución de los objetivos, caso en el cual tenemos el familiar fenómeno del tecnicismo o papeleo del funcionario.
• Deformación Profesional: Ver las cosas exclusivamente del punto de vista de una disciplina al abordar problemas multidimensionales. Un abogado ve todo desde un punto de vista jurídico, un economista desde la economía.

Fuentes Estructurales de Superconformidad

• La carrera del burócrata está organizada a través de dispositivos organizacionales de ascenso por antigüedad, pensiones, aumento de sueldo, etc., destinados a ofrecer incentivos para la acción disciplinada y la conformidad con las reglamentaciones. Sin embargo, también llevan a un superinterés por el apego estricto a los reglamentos, lo que produce timidez, conservadurismo y tecnicismo.
• El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios es estimulado por la enorme importancia simbólica de los medios (reglas). Las reglas adquieren un carácter simbólico y no estrictamente utilitario.
• Otro rasgo de la estructura burocrática es la sensación de un destino común para todos los que trabajan juntos. La agresión intragrupal se reduce al mínimo. Sin embargo, estas situaciones llevan con frecuencia al personal a defender sus intereses y no a servir a la clientela y a los altos funcionarios de elección.
• Si los burócratas ven como una amenaza a la integridad del grupo a un funcionario de elección recién llegado, se le negará la información detallada, llevándole a errores de los que se reputa responsable. Esto es ejemplo de la organización defensiva espontánea.
• Los funcionarios burocráticos se identifican sentimentalmente con su modo de vida. Tienen un orgullo de gremio que los induce a hacer resistencia al cambio en las rutinas consagradas.
• Existe tendencia de las normas burocráticas, introducidas originariamente por razones técnicas, a hacerse rígidas y sagradas.

Relaciones Primarias contra Relaciones Secundarias

La despersonalización de las relaciones en la burocracia puede llevar a una incapacidad adiestrada. Se producen conflictos en las relaciones del burócrata con el público o clientela producto de la reducción al mínimo de las relaciones personales y la recurrencia a la categorización, desconociendo las peculiaridades de los casos individuales. El cliente, convencido de las características especiales de su problema, se opone con frecuencia a ese tratamiento por categorías.

Otra fuente de conflictos con el público se deriva de la estructura burocrática. El burócrata actúa como un representante del poder y del prestigio de toda la estructura. En su papel oficial está investido de una autoridad definida. Esto lleva a veces a una actitud real o aparentemente dominadora, atribuible en parte a la confusión de la posición del burócrata y del cliente; el cliente puede considerarse socialmente superior al funcionario, que es el que domina por el momento.

Las protestas y el acudir a otros empleados por parte del cliente no suelen tener eficacia o las impide en gran parte el esprit de corps que une a los funcionarios. Como el grupo está orientado hacia normas secundarias de impersonalidad, cualquier falta de sometimiento ante las normas despertará antagonismo en quienes se identificaron con la legitimidad de las reglas.