Evolución y Estructura Institucional de la Unión Europea

Evolución de las Instituciones de la Unión Europea

Unificación de las Instituciones

El proceso de integración tiene un objetivo único y último: la unificación política europea. Los 3 Tratados originarios eran independientes pero su objetivo era el mismo: la integración política a través de la integración económica. El Tratado CECA estableció un sistema institucional compuesto por:

• Alta Autoridad: órgano ejecutivo con amplios poderes de decisión, garantiza la realización de los objetivos fijados por el Tratado actuando en el interés general de la CECA.
• Asamblea Común: formada por delegados de Parlamentos Nacionales con funciones limitadas de control político.
• Consejo Especial de Ministros: con escaso poder, coordinaba Autoridad y Alta Autoridad.
• TJ: garantizaba el respeto del Derecho y cumplimiento del Tratado.

Con los Tratados de Roma (CEE y CEEA), surgió la preocupación por la multiplicación de instituciones con funciones similares a las tres Organizaciones Internacionales que formaban parte de un proceso único de integración económica y política progresiva. El mismo día los seis Estados fundadores firmaron un Convenio que unificó la Asamblea y el Tribunal para las tres CCEE (cada Tratado mantuvo sus propias competencias). Fue una unificación orgánica, no competencial (no se unen las comunidades), con la intención de avanzar hacia la unión política. Siguen habiendo 3 tratados y 3 comunidades.

El Tratado de Bruselas o Tratado de Fusión de los Ejecutivos fusionó los órganos ejecutivos en un Consejo (sustituyendo a los Consejos de Ministros de cada una de las CCEE) y una Comisión únicos (unió las comisiones de CEE y CEEA). Con el Tratado de Lisboa, se concretó la verdadera unificación de las 3, sustituyendo las CCEE por la UE, logrando una unificación competencial. Lisboa unifica y concreta todo esto.

El Acta Única Europea creó el Consejo Europeo, y cuando se creó la UE en 1992 el Tratado de Maastricht actualizó el sistema y estableció la UE con un marco institucional único, que los Tratados de Ámsterdam y de Niza no modificaron.

Composición del Sistema Institucional de la Unión Europea

Órganos Principales

Con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el sistema institucional se ha visto ampliado a 7 órganos principales, denominados en el Derecho originario de la UE como instituciones (antes 4), serán enumeradas en el artículo 13.1 del TUE:

1. PE (Parlamento Europeo)
2. CE (Consejo Europeo)
3. Consejo (anteriormente llamado Consejo de la Unión Europea)
4. Comisión Europea: Denominada en los Tratados constitutivos "Comisión".
5. TJUE (Tribunal de Justicia de la Unión Europea)
6. BCE (Banco Central Europeo)
7. Tribunal de Cuentas

De estas, 5 son consideradas fundamentales y de carácter político (PE, CE, Consejo, Comisión Europea y TJUE), reguladas en el Título III del TUE, y las disposiciones relativas a las otras dos (BCE y Tribunal de Cuentas) figuran exclusivamente en el TFUE.

Órganos Auxiliares o Consultivos

• Comité Económico y Social, Comité de las Regiones y COREPER.
• Agencias (como la EUIPO). No están contempladas en los Tratados. Son agencias especializadas técnicamente y descentralizadas administrativa y geográficamente.
• El Banco Europeo de Inversiones, aunque no es una institución comunitaria, sino un establecimiento público internacional, está vinculado a los fines de la UE.

El marco institucional busca garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de las políticas de la UE, respetando las competencias asignadas en los Tratados y el principio de cooperación leal.

Principio de Equilibrio Institucional

Desafíos Actuales para el Principio de Equilibrio Institucional

Elección del Presidente de la Comisión por el Parlamento Europeo

Dos interpretaciones principales:

1. Politización o parlamentarización de la Comisión: refuerza la supranacionalidad al depender del PE.
2. Intergubernamentalización de la Comisión: reduce su independencia y refuerza la influencia de los Estados.

El Tratado de Lisboa no obliga al CE a proponer al candidato de la lista más votada, lo que genera tensiones entre partidos y afecta la independencia de la Comisión. Aun así, los gobiernos nacionales siguen proponiendo a los comisarios, lo que atenúa el papel del Parlamento.

Gestión de la Crisis de la Eurozona y Fortalecimiento del Intergubernamentalismo

• La crisis ha debilitado al PE, favoreciendo un modelo intergubernamental menos transparente y menos democrático.
• Instituciones como el Eurogrupo y el Semestre Europeo han cobrado protagonismo.
• Se han adoptado tratados fuera del marco de la UE, como el MEDE y el TECG, restringidos a los Estados de la eurozona, lo que afecta la cohesión institucional.

El Consejo Europeo

Proceso de Institucionalización del Consejo Europeo

El Consejo y, desde la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo, son las dos instituciones que representan a los Estados miembros. Consejo (poder legislativo) y Consejo Europeo (poder ejecutivo).

Origen

Desde los años 60, los líderes de los 6 Estados fundadores de la UE realizaban reuniones informales con un objetivo político: crear una unión política de cara al futuro (esto no estaba contemplado en los tratados originarios).

Reconocimiento

El Consejo Europeo se formaliza en la Conferencia de París como institución comunitaria. Su primera mención en un tratado aparece en el Acta Única Europea. Finalmente, el Tratado de Maastricht lo reconoce como un órgano político no legislativo.

El Consejo Europeo fue ganando protagonismo y resolviendo asuntos clave en reuniones destacadas.

En Lisboa, ante el creciente predominio del CE, se consagra como institución. Sin función legislativa (quedando así fuera del triángulo).

Naturaleza Jurídica del Consejo Europeo

El Consejo Europeo tiene una doble naturaleza:

• Conferencia intergubernamental: reunión de alto nivel entre los gobiernos de los Estados miembros de la UE. Los países se reúnen para discutir y cooperar políticamente, pero sin seguir los procedimientos formales de la UE.
• Formación del Consejo en el nivel de Jefes de Estado y de Gobierno. No había debate político sobre si los Estados podían reunirse, porque esto es un derecho reconocido en el derecho internacional.

Legitimidad Jurídica

No procede de los Tratados Constitutivos. Jurídicamente, la única opción válida era que actuaran como conferencia internacional, que no impide que los Estados puedan reunirse.

Ámbitos de Actuación

1. Cooperación política. En este marco, la legitimidad del CE es clara.
2. Ámbito comunitario: Aquí surgen más problemas cuando se atribuyen competencias que afectan al ámbito comunitario.

Antes del Tratado de Lisboa, el Consejo Europeo operaba con cierta independencia respecto a otras instituciones como el Consejo de la UE. Tampoco estaba sujeto a la iniciativa de la Comisión y era ajeno al TJUE. Para justificar su legitimidad en asuntos comunitarios, se decía que actuaba como si fuera el Consejo de la UE, pero en la práctica no seguía sus procedimientos ni controles.

El Consejo de la Unión Europea

Composición

El Consejo de la UE está compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango ministerial. Aunque en teoría deberían ser los Ministros del área correspondiente, puede haber una interpretación más amplia, permitiendo que asistan superiores jerárquicos. Lo importante es que el representante esté facultado para comprometer al Gobierno de su Estado y ejercer el derecho de voto.

La identidad del representante depende del Derecho interno de cada país. Puede ser un Ministro o incluso una persona con rango ministerial a nivel regional, autonómico o federal, siempre que actúe en nombre del Estado y no de una región específica.

No hay miembros permanentes, ya que cambian según el tema tratado. Desde el Tratado de Lisboa, existen 10 formaciones del Consejo, lo que implica que los miembros varían dependiendo del área. Esto genera una falta de permanencia y homogeneidad, ya que no siempre los mismos miembros ni los mismos partidos políticos están representados.

En caso de que un miembro del Consejo no pueda asistir a una reunión, puede hacerse representar. Sin embargo, en caso de votación, cada miembro solo puede representar a un solo Estado miembro. Esto asegura que haya un quorum, es decir, la presencia de al menos la mitad de los delegados de los Estados. En la práctica no suele darse.

El Consejo de la UE se reúne en diferentes formaciones según el tema tratado. Estas formaciones son decididas por el CE y se detallan en el artículo 236 TFUE. Algunas de las formaciones son:

• Asuntos Generales
• Asuntos Exteriores
• Asuntos Económicos y Financieros (ECOFIN)
• Justicia y Asuntos de Interior (JAI)
• Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores (EPSCO)
• Competitividad (Mercado Interior, Industria, Investigación y Espacio)
• Transporte, Telecomunicaciones y Energía (TTE)
• Agricultura y Pesca (AGRIFISH)
• Medio Ambiente
• Educación, Juventud, Cultura y Deporte (EYCS)

Las formaciones más importantes son el Consejo de Asuntos Exteriores, que siempre está presidido por el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y el Consejo de Asuntos Generales, que garantiza la coherencia entre las diferentes formaciones y prepara las reuniones del CE.

Presidencia

La presidencia de las formaciones del Consejo, salvo la de Asuntos Exteriores (que la preside el Alto Representante), se rota entre grupos de 3 Estados miembros durante 18 meses. Cada Estado preside durante 6 meses, y los demás miembros del grupo lo asisten en sus responsabilidades con arreglo a un programa común. Aunque la presidencia rotatoria tenía más protagonismo antes del Tratado de Lisboa, ahora su importancia ha disminuido, ya que el presidente del CE tiene más peso.

Aun así, esta presidencia rotatoria permite a los Estados proyectarse en Europa y el mundo, coordinando el orden del día y reuniones con otros países y Organizaciones Internacionales, para que no haya solapamientos en las reuniones. Las decisiones ya no son tanto por unanimidad, sino por mayoría cualificada. La presidencia puede decidir si se va a votar algo o no, lo que es algo muy importante, puesto que el presidente puede decidir que cuando algo esté suficientemente maduro, someterlo a votación.

El Secretario General del Consejo, nombrado por mayoría cualificada, se encarga de asistir al Consejo, coordinar sus trabajos y asegurar su buen funcionamiento.