Fundamentos de la Actuación Administrativa: Vinculación Legal y Principios Políticos

Teorías de la Vinculación Administrativa

Vinculación Positiva

Esta forma de sujeción de la Administración a la legalidad se expresa con la máxima latina quae non sunt permissae, prohibita intelliguntur (lo que no está permitido se considera prohibido). La Administración carece de una voluntad propia que rija su destino, limitándose a ejecutar los dictados de la ley.

La actividad de la Administración solo es jurídicamente correcta cuando tiene un concreto y explícito fundamento legal. Consecuentemente, los ciudadanos podrían oponerse frente a la inactividad de la Administración, obligándola a actuar de acuerdo con la ley.

Vinculación Negativa

La teoría de la vinculación negativa se expresa con la fórmula permissum videtur in omne quod non prohibitum; quae non sunt prohibita, permissae intelliguntur (lo que no está prohibido está permitido). Todo lo que la ley no prohíbe queda dentro del ámbito en el que la Administración puede decidir libremente.

Esa posición de autonomía confiere un carácter determinado a las relaciones de los particulares con la Administración. Primero, porque dota a la Administración de la capacidad para imponerse unilateralmente en sus relaciones particulares con aquellos. Y segundo, porque los ciudadanos no pueden obligarla a actuar cuando la opción actividad-inactividad le corresponde decidirla a ella.

Relatividad de Ambas Teorías

Tanto la teoría de la vinculación positiva como la de la vinculación negativa son modelos teóricos que nunca se han llevado a la práctica en estado puro.

Los diversos sistemas políticos han practicado, por lo general, regímenes mixtos. La doctrina española del siglo XX, como señala Santamaría Pastor, ha propugnado mayoritariamente el régimen de la vinculación positiva.

Según el profesor Nieto, en nuestro país la doctrina puso más empeño en garantizar la posición de los particulares frente a la Administración que en perseguir la eficacia y oportunidad, el mérito o acierto de la actividad administrativa.

Esa situación precedente contribuye a explicar el interés que tuvo nuestro constituyente por reconocer el principio de eficacia de la Administración junto al de legalidad (art. 103 CE), lo que permitirá modular el principio de legalidad de forma que se concilie con el de eficacia.

Principios Políticos Subyacentes

La Vinculación Negativa y el Principio Monárquico

La teoría del principio monárquico se desarrolla por la doctrina alemana del Derecho Público y se formula en abierta contradicción con la doctrina de la soberanía popular. Parte de la prevalencia política del Ejecutivo sobre el Parlamento.

La ley es la expresión conjunta de la voluntad del Monarca y del Parlamento. Esa limitación de la ley perseguía una doble finalidad: 1) limitar el poder parlamentario y 2) garantizar una reserva material para la Administración, pues todo lo que no pertenecía al Parlamento era del dominio de la Administración. De la supremacía de la ley y de la reserva material para la Administración resulta, lógicamente, el principio de la vinculación negativa, por el que la Administración es libre para actuar siempre que no contravenga la ley.

La Vinculación Positiva y el Principio Parlamentario

Los revolucionarios franceses consideraron que el poder no se puede concentrar en un solo órgano, sino que debía repartirse por igual entre los diversos poderes del Estado. El equilibrio entre los poderes debía ser el eje rector de la política.

Pero la Declaración de Derechos, votada por la Convención Nacional el 23 de junio de 1791 e insertada en la Constitución del día 24 del mismo mes y año, no consagró una versión pura del principio de la división de poderes, ya que en ella el poder legislativo prima, claramente, sobre los otros poderes del Estado.

El principio de legalidad, inspirado parcialmente en la doctrina de la soberanía popular de Rousseau, se proclamó con todos los honores en el artículo 6 de la Declaración de Derechos, con el fin de someter a los otros poderes del Estado a la ley, muy especialmente al Poder Judicial.

Para esta teoría, el Legislativo es un poder ilimitado; su producto normativo, la ley, es fundamento y límite de los otros poderes y no está sujeta, a su vez, a ninguna limitación. La ley es la única fuente legitimadora de la Administración. Dicha doctrina conlleva la formulación positiva del principio de legalidad. En su virtud, la Administración solo puede hacer lo que le está permitido.