Impuestos, Principios Constitucionales y Presupuestos Generales del Estado

Impuestos

La LGT establece tres categorías, todas deben reconducirse a una de ellas. El legislador podría modificar esto, estableciendo nuevas categorías tributarias; es una opción de política económica.

El impuesto es una categoría específica de los tributos. Su importancia cuantitativa hace que la mayoría de los temas se dediquen a estos. El artículo 2 de la LGT, que establece las distintas categorías tributarias, define los impuestos como "tributos exigidos sin contraprestación cuyo hecho imponible… que p1n de manifiesto la capacidad económica del contribuyente". La evolución del tema impositivo ha sido compleja, pasando de un sistema que gravaba puntualmente un producto a un sistema global que agrupa impuestos. La evolución ha sido importante, constituyendo un sistema que persigue fines constitucionales. Desde la hacienda pública clásica, las tasas son los tributos adecuados para gastos divisibles y un sujeto beneficiario identificable. El artículo 2 hace referencia a los "impuestos o tributos exigidos sin contraprestación". La figura tributaria es una obligación legal; la relación jurídico-tributaria tiene una estructura propia. La contraprestación (ausencia en el impuesto) no es exclusiva de este, pero hace referencia a una característica global: servicios indivisibles (hacienda pública clásica). Detrás del hecho imponible no hay actividad administrativa concreta, de ahí la frase "sin contraprestación". Si el hecho imponible diferencia las categorías tributarias, en los impuestos no aparece referencia a actividad administrativa. La libertad del legislador para crear nuevas figuras tributarias está sujeta a la Constitución.

Principios Formales: Reserva de Ley Tributaria

El principio de reserva de ley tributaria se refiere a la distribución de funciones entre el poder legislativo y el ejecutivo. La CE reserva esta materia a la ley para garantizar la representación popular (Parlamento). La regulación mediante ley asegura la publicidad, el debate y la participación de las minorías. La ley favorece la uniformidad y el principio de igualdad, considerando la estructura territorial del Estado, la seguridad jurídica y la certeza del derecho. Inicialmente había un vacío constitucional, y muchos preceptos de la nueva ley provienen de la anterior. La CE actual recoge principios referidos a la materia tributaria. El principio de reserva de ley excluye la regulación en normas distintas a la ley, haciendo referencia a la distribución de poderes. Esta reserva aparece en materia financiera (Capítulo VII, artículos 128, 133, 134 y 135 CE). La reserva de ley puede ser absoluta o relativa. El Tribunal Constitucional (TC) apoya una reserva de ley relativa. Habrá que determinar hasta dónde alcanza la colaboración reglamentaria. La reserva de ley se refiere al establecimiento de tributos; su establecimiento excluye la creación ex novo y la delimitación de sus elementos esenciales. El artículo 8 de la LGT, con alcance interpretativo, dice "se regularán en todo caso por ley" y enumera elementos que deben ser regulados por ley, incluyendo el establecimiento y modificación de sanciones (artículo 25). Al ser una reserva relativa, el reglamento puede intervenir. En las tasas, la colaboración reglamentaria para fijar la cuantía es mayor, debido al principio de equivalencia. Las tasas pueden establecerse por ley, pero su cuantía puede modificarse por reglamento.

Otros Principios Constitucionales: Seguridad Jurídica y Retroactividad

Hay principios constitucionales financieros y otros que influyen en el ordenamiento financiero. El artículo 9.3 CE es importante, especialmente la seguridad jurídica. La categoría de normas jurídicas de derecho financiero no es equiparable a las normas de derecho sancionador, excepto las normas tributarias que establecen sanciones. La seguridad jurídica está reforzada para evitar sanciones si la norma no está tipificada. La CE no establece expresamente la no retroactividad de las normas tributarias. La seguridad jurídica es fundamental, pero en el ámbito tributario no tiene la misma relevancia que en el derecho penal. La CE garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, pero el ordenamiento tributario no entra en este grupo. El artículo 10 de la LGT establece que, salvo disposición contraria, las normas no tendrán efecto retroactivo. El artículo 2 CC dice lo mismo. No hay nada constitucional o legal que impida la retroactividad de las normas tributarias. La regla general es la no retroactividad, pero se permite en determinados supuestos. Retroactividad de las normas tributarias (se verá más adelante). "Salvo que se disponga lo contrario, las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo y se aplicarán a los tributos… desde ese momento". Esto abre la posibilidad de aplicación retroactiva.

¿Hay alguna norma constitucional que prohíba la retroactividad de las normas tributarias? El artículo 9.3 CE recoge la irretroactividad del derecho penal, pero no afecta a las normas tributarias porque no son normas restrictivas de derechos.

La LGT dice que las normas tributarias no tendrán efecto retroactivo salvo que se establezca lo contrario, abriendo la puerta a una aplicación retroactiva. La LGT habla de actos no firmes; en derecho penal opera la retroactividad aunque haya sentencia firme.

Retroactividad con carácter general: "se aplicarán a los tributos con periodo impositivo… y a los demás tributos… desde ese momento". En principio no tienen carácter retroactivo salvo que se disponga lo contrario. El problema viene con "y a los demás tributos cuyo hecho impositivo se prolonga en el tiempo…". Se aplicará a partir del 1 de enero del año siguiente, el periodo impositivo del…

Principios Constitucionales en Relación con las Comunidades Autónomas de Régimen Común

El artículo 31 CE actúa cuando hablamos de poder financiero.

En primer lugar, las CCAA gozan de autonomía financiera para el desarrollo y ejecución de sus competencias (autonomía financiera vinculada al desarrollo de las competencias). Esta autonomía financiera se acompaña de la idea de suficiencia para ejercer sus competencias sin condicionamientos indebidos. El apartado f) del artículo 31 CE habla de la suficiencia de recursos para el ejercicio de las competencias propias de las CCAA. Un sistema de financiación debe proporcionar recursos suficientes para el ejercicio de las competencias atribuidas a cada CCAA. El principio de autonomía está cada vez más vinculado…

En segundo lugar, el artículo 156 CE dice que las CCAA gozarán de autonomía… con arreglo a los principios de coordinación con la hacienda estatal. El artículo 138 CE, en relación con la autonomía local y CCAA, establece que "el Estado garantiza (…) equilibrio económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español". Por esa necesidad de coordinación, la CE establece la capacidad del Estado de intervenir mediante la delimitación de competencias entre Estado y CCAA (Ley 8/1980). El artículo 3 de la LOFCA establece un consejo para la coordinación en materia fiscal y financiera. Este consejo es un órgano consultivo y deliberante. Respecto de las CCAA, se limita la prohibición de actuar contra el interés general. El Estado adoptará mecanismos y medidas que contribuyan a la solidaridad entre regiones y a la redistribución económica. Este principio de solidaridad se relaciona con la distribución de la riqueza entre regiones, más que con la actuación de las CCAA. El artículo 157.2 CE establece que las CCAA no podrán adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio (principio de territorialidad). El territorio limita la eficacia de las normas en materia financiera. Tampoco podrán adoptar medidas que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías y servicios, haciendo referencia a la unidad de mercado.

Ninguno de estos principios puede suponer una verdadera limitación de la autonomía, en un difícil equilibrio entre el respeto a los principios y la efectiva autonomía de las CCAA en materia financiera. Los tributos que establezcan las CCAA no podrán recaer sobre hechos imponibles grabados por el Estado. Cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria, establezca tributos sobre hechos imponibles grabados por las CCAA (situación inversa) que supongan a estas una disminución de ingresos, se instrumentarán medidas de compensación. No sucede lo mismo a la inversa: el Estado sí puede grabar hechos imponibles grabados por las CCAA. Se pretende evitar la doble imposición. Las CCAA no pueden grabar un hecho imponible ya grabado por el Estado, pero el Estado puede hacerlo y compensar económicamente a las CCAA. Las CCAA no pueden establecer tributos sobre hechos imponibles ya grabados por tributos locales.

El concepto materia imponible es más amplio que el de hecho imponible. El hecho imponible es una creación jurídica, un acto, hecho o negocio al que la norma tributaria apareja la obligación de contribuir. Sobre una misma materia imponible se pueden grabar distintos hechos imponibles.

La competencia financiera de las CCAA en materia de gasto está en relación con sus competencias materiales. La LOFCA, en su artículo 21, establece principios relativos al poder financiero de las CCAA en materia de gasto. Los presupuestos de las CCAA tendrán carácter anual, igual periodo que los del Estado, y atenderán al principio de estabilidad presupuestaria (además de la LOFCA, en materia de gasto regirá la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, la ley complementaria para las CCAA, la Ley 5/2001, y sus propios estatutos de autonomía y leyes reguladoras de la materia tributaria). Se consignará el importe de los beneficios fiscales (ingresos que deberían haberse percibido pero que no se perciben por bonificaciones, deducciones y exenciones).

Respecto al Estado, ¿a quién corresponde el control de la actividad financiera en la vertiente del gasto de las CCAA? La LOFCA, en su artículo 10, dice que son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado cuyo producto corresponda a la CCAA. Inicialmente, la cesión se limitaba a la recaudación líquida; el Estado mantiene la titularidad y cede parte o todo del resultado líquido de la recaudación y algunas facultades de gestión. Las sucesivas modificaciones de la LOFCA avanzan en las competencias transferidas a las CCAA. Junto a la cesión del resultado líquido de la recaudación, se ceden competencias normativas (limitadas, la titularidad la sigue manteniendo el Estado). Estas competencias normativas no son iguales en todos los tributos cedidos, y aumenta el porcentaje de recaudación. Se trata de una cesión total o parcial. El artículo 45 de la LSFCA (Ley 22/2009), que modifica la LOFCA, insiste en que la titularidad de las competencias normativas y de aplicación de los tributos cedidos a las CCAA, incluyendo la potestad sancionadora, corresponde al Estado. Se habla de tributos cuya titularidad es estatal, que cede o delega a las CCAA no solo parte o toda la recaudación líquida, sino también determinadas competencias normativas. En ambos casos, la cesión puede comprender competencias normativas. La tasa está dando un servicio; cuando se transmite a la CCAA se trata de un tributo propio, porque arranca de un servicio que presta la CCAA, distinto de la cesión de la recaudación de determinados impuestos.

Impuesto sobre el Patrimonio. En 2008 se estableció una bonificación del 100%.

Recargos sobre impuestos estatales. El artículo 13 LOFCA regula el fondo de suficiencia global y los fondos (artículo 22 y ss. de la LSFCA) de convergencia autonómica: el fondo de cooperación y el fondo de competitividad.

El artículo 157 CE establece que las CCAA no podrán crear tributos propios cuyo hecho imponible sea coincidente con un tributo del Estado o una entidad local. Sobre una misma materia imponible sí podía haber distintos impuestos. El artículo 7 se refiere a las tasas: "las CCAA podrán establecer tasas por la utilización de su dominio público así como por la prestación de servicios públicos (…)". ¿Qué importancia tiene esta regulación de la LOFCA sobre las tasas? Configura el tributo y dice cuál es el hecho imponible de las tasas. En el caso de las tasas no hay cesión de la recaudación, sino transferencia de la competencia (del servicio que debe llevar a cabo la CCAA).

El artículo 8 se refiere a las contribuciones especiales, de escasa relevancia en las CCAA y mayor relevancia en las corporaciones locales. "Las CCAA podrán establecer sus propios impuestos respetando, además de lo establecido en el artículo 6, los siguientes principios (…)". El principio de territorialidad limita las competencias de la CCAA a su territorio.

La materia de impuestos propios es reducida: impuestos sobre tierras infrautilizadas, impuestos sobre el juego (sobre todo el bingo), etc. Lo importante es la diferencia con la cesión y el alcance de las mismas. El artículo 16 LOFCA y el artículo 15 LOFCA: el artículo 16 dice que "de conformidad con el principio de solidaridad interterritorial… en los presupuestos generales del Estado se dotará anualmente cuyos recursos tienen carácter de…". El Estado tiene capacidad de intervenir redistribuyendo entre las CCAA según sus necesidades. El Estado determina los criterios de distribución en la participación de las CCAA en sus ingresos. Son gastos de inversión para corregir desequilibrios.

El artículo 15 es el fondo de garantía de servicios públicos fundamentales: "el Estado garantizará en todo el territorio español el nivel mínimo de los servicios… de su competencia". La modificación de 2009 se dirigió a la dinámica del sistema y al refuerzo del Estado de bienestar. "A efectos de este artículo se considerarán servicios públicos fundamentales educación, sanidad…" Queda a la consideración del Estado determinar cuáles son esos servicios públicos fundamentales. Si se participa de ese fondo, se especificará el destino en los presupuestos generales del Estado.

1 En el Caso del País Vasco

El Estatuto de Autonomía (Ley 3/1979), en su artículo 41, dice "la relación de orden tributario entre el Estado… de concierto económico". El sistema es el de concierto económico (en Navarra, convenio económico). "…el contenido del régimen de concierto respetará y se acomodará… las instituciones competentes de los territorios históricos podrán mantener, establecer y regular… el concierto se aprobará por ley". El Estatuto de Autonomía reconoce el concierto económico y establece la capacidad para mantenerlo y regularlo, atribuyendo la capacidad a los territorios históricos vascos. La función normativa en estos territorios corresponde a las Juntas Generales, elegidas directamente por los ciudadanos. Estas Juntas Generales tienen carácter reglamentario y aprueban las normas forales fiscales. Estas normas, a pesar de tener rango reglamentario, ejercen funciones materialmente legislativas. Su sistema de impugnación debe ser equivalente al de las leyes. La materia que inicialmente correspondía a los tribunales contencioso-administrativos se atribuye al TC. Regulados por las Diputaciones Forales. En el caso del IVA o impuestos especiales, se aplica la normativa común del Estado. Con los ingresos obtenidos de los ingresos concertados, la CCAA establece su propio sistema de financiación, pero contribuye al Estado con una cifra llamada "cupo". El próximo cupo es de 2012 a 2017. El concierto se trata de una ley de artículo único que deben aprobar las Cortes Generales y que deben desarrollar posteriormente, siendo pactado entre el Estado y la CCAA.

Son los que corresponden al Estado en exclusiva. Son impuestos estatales o no concertados, y la totalidad de la materia es competencia exclusiva del Estado en materias de aduana y los que suponen hecho imponible importación. Quien tiene la competencia es la Comunidad Foral, ejercida por el Parlamento.

La interpretación supone determinar el alcance de la regulación de la norma, su contenido, los requisitos que establece y los efectos que tiene. Saber qué regulación establece esa norma.

La LGT vuelve a la normalidad; no son leyes restrictivas de derechos individuales ni normas odiosas, etc. La materia tributaria incide sobre otras ramas del OJ, gravando operaciones, actos o negocios jurídicos que tienen origen en otras ramas del derecho.

Hay que ver si el supuesto concreto encaja en el supuesto de hecho abstracto de la norma.

Artículo 13 LGT: "las obligaciones tributarias se exigirán con arreglo a la naturaleza jurídica… y prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez". Este precepto tiene aplicación importante en los impuestos que gravan transmisiones patrimoniales. "las obligaciones tributarias se exigirán… realizado cualquiera que sea la forma… le hubieran dado" (libertad de forma del CC, artículo 1281 y ss). "Si los términos de un contrato son claros… prevalecerán estas sobre aquellas… coetáneos y posteriores al contrato" (1285). "…del conjunto de todas". Si dos sujetos llevan a cabo una operación de venta a plazos y dicen que es un arrendamiento, da igual; si se deduce que es una venta a plazos, se aplicará la normativa correspondiente a la venta a plazos y no la del arrendamiento. Las cosas son lo que son.

La administración tributaria tiene potestad para calificar el acto, hecho o negocio.

Artículo 15 LGT: "…en el desarrollo de esas funciones… calificará los hechos… con independencia de la previa calificación que hubieran realizado". Rectificar la calificación realizada por los sujetos.

"Prescindiendo de los defectos que pudieran afectar a su validez". Es una medida cautelar antifraude. Si se declara por vía civil que era un arrendamiento, se producirá la devolución por parte de la administración tributaria.

1. Las técnicas antiabuso: conflicto en la aplicación de la norma tributaria (fraude de ley) y simulación.

Artículo 15: conflicto en la aplicación de la norma tributaria. Artículo 6.4 CC. Detrás del fraude de ley está el ánimo de burlar una norma sirviéndose de otra no prevista para esa finalidad.

Desde el punto de vista tributario, ¿qué supone el fraude de ley? Se quiere traspasar un inmueble a través de un precio, y esa actuación lleva aparejada una obligación tributaria. Para eludirla o minorarla, se sigue otro proceso distinto, adaptándose a otras normas cuya finalidad no es esa. Se constituye una sociedad en la que una persona aporta el inmueble y otra el dinero. A continuación, se disuelve la sociedad y cada uno se lleva lo contrario que recibió. Lo hacen porque la fiscalidad societaria es más baja. Han conseguido el mismo resultado y una ventaja fiscal apoyándose en una norma no prevista para el traspaso de un inmueble. A menudo, la norma tributaria busca soluciones a ese posible fraude de ley. Por ejemplo, varias donaciones de cuantía menor en un determinado espacio de tiempo se presumen como una sola.

¿Cómo plantea la LGT la defensa ante un fraude de ley?

Artículo 15 LGT. Tiene que haber un resultado de ventaja fiscal (exención o minoración de la cuota tributaria). Deben concurrir circunstancias:

• Que individualmente considerados o en su conjunto sean notablemente artificiosos.
• Que de su utilización no resulten efectos económicos relevantes distintos del ahorro fiscal.

El fin económico no es el previsto por la norma a la que se han acogido. Se persigue reducir la fiscalidad, utilizando mecanismos notablemente artificiosos. A diferencia de la simulación, la administración debe concretar la norma aplicable que regula el fin perseguido por las partes.

La LGT (apartado 2 del artículo 15) establece el procedimiento que debe seguir la administración tributaria para declarar el fraude de ley. Se necesita el informe favorable de la comisión consultiva (artículo 159 LGT). La exigencia de este informe puede complicar las cosas; la administración puede declarar negocio indirecto.

Artículo 159.6. "para que la inspección…" Artículo 194 del Reglamento General de Gestión de la Administración. "Cuando el órgano actuante…"

Consecuencias de la declaración del conflicto en la aplicación de la norma (apartado 3): "en las liquidaciones… se exigirá el tributo aplicando la norma que hubiera correspondido a los actos usuales o propios". Se recalifican los hechos y se aplica la norma eludida. Se liquidarán intereses de demora, sin imposición de sanciones (discutido doctrinalmente).

Simulación

Artículo 16. Se trata de establecer los hechos que realmente se han producido. Detrás de la simulación hay un acuerdo entre las partes para mostrar una relación jurídica que no se ha producido. Esta simulación puede ser absoluta o relativa. Simulación absoluta: entrega de facturas falsas por servicios no recibidos, o hacer pasar una donación por compraventa. Detrás de la simulación está la idea del engaño, ocultación de la realidad. La administración tributaria debe establecer los hechos que realmente se han producido.

"En los actos o negocios en los que exista simulación, el hecho imponible gravado será el efectivamente realizado por las partes…". Tiene efectos únicamente a nivel fiscal, no civiles. Esto no impide que la jurisdicción civil se pronuncie.

"En la regularización que proceda… se exigirán intereses de demora" (siempre que haya dilación en el pago). "Y, en su caso, la sanción pertinente" (en el caso de simulación sí iría acompañada de sanción).

La economía de opción es legítima. Es distinto del incumplimiento puro y duro de una obligación fiscal.

1. Contenido y estructura de los presupuestos generales del Estado.

Artículo 134.2 CE. Ley General Presupuestaria, artículo 32: "los presupuestos generales del Estado corresponden a la… sector público estatal". Se refiere a la administración del Estado y sus organismos autónomos, órganos con dotación presupuestaria independiente (TC, Casa del Rey, Seguridad Social). "Sistemática de derechos y obligaciones". La ley incluirá ingresos y gastos previstos para el año. La eficacia jurídica de los presupuestos generales respecto de ingresos y gastos es distinta. "Derechos y obligaciones a liquidar en el ejercicio". Los efectos jurídicos de la ley sobre presupuestos generales del Estado son diferentes. Respecto de los ingresos, la ley funciona como una mera estimación, previsión contable. Si no se incluyeran los ingresos, eso no privaría de su valor. Lo que legitima al Estado al establecimiento y cobro de los tributos son las leyes reguladoras de cada uno de ellos. Se incluyen porque es imposible separar ingresos y gastos. Para saber si un gasto ha sido equitativo, dependerá de los ingresos. Respecto de los gastos públicos, la LPGE tiene plena eficacia jurídica; es la norma habilitadora para el gasto, autoriza a los entes públicos a disponer de fondos públicos. Es la norma que autoriza el gasto. Solo se puede gastar para lo que dice la LPGE, la cantidad que dice y el tiempo establecido.

Artículos 20, 21 y 46 de la LGP.

El artículo 46 dice "limitación de los compromisos de gasto: los créditos para gasto son limitativos". ¿Qué son los créditos? Artículo 35 LGP: "son créditos presupuestarios cada una de las asignaciones individualizadas de gasto… puestas a disposición de los centros gestores para la cobertura… hayan sido aprobados". Son las cifras de gasto aprobadas. "Los créditos para gastos son limitativos, no podrá adquirirse compromiso de gasto… de los créditos autorizados en los estados de gastos siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos… que incumplan esta limitación… sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley." Es la norma que habilita a los entes públicos para llevar a cabo el gasto público. Si no hay crédito presupuestario, o no lo hay en cuantía suficiente, serán nulos de pleno derecho los actos que dispongan de esos fondos públicos. Por eso esa prórroga automática de la ley general de presupuestos generales del Estado. "Serán nulos… sin perjuicio de las responsabilidades reguladas en el título VII de esta ley". Artículo 20 LGP: "las obligaciones de la… que según derecho las genere." Artículo 21: "las obligaciones… de la ejecución de los presupuestos… de sentencia judicial firme… autorizadas." Para que una disposición de fondos públicos sea efectiva, tiene que haber un crédito presupuestario y haberlo en cuantía suficiente. El origen de esa disposición de gasto está en los artículos 20 y 21 LGP. Hay que distinguir la fuente de la obligación y la eficacia, la exigibilidad de esas obligaciones. Los presupuestos generales no son la fuente de las obligaciones económicas del Estado, sino que nacen de la ley, los negocios jurídicos o los actos que según derecho las generen. La ley de presupuestos generales del Estado permite que las obligaciones que han nacido válidamente de otras fuentes puedan ser exigidas. Esta ley habilita al ente público para que disponga de fondos públicos para el pago de una obligación. "Sin perjuicio de las… de esta ley". Si hay un tercero que de buena fe ha contratado con la AP y ha cumplido, pero como no hay dotación presupuestaria no hay posibilidad de disponer de fondos públicos. Esto se basa en el principio de responsabilidad de la administración. Artículo 21: "cuando resulte que son exigibles… de sentencia judicial firme o de… legalmente autorizadas". Respecto a las sentencias judiciales (artículo 23 LGP), nos encontramos con las prerrogativas de la AP con la inembargabilidad (prohibición de auto ejecución). "El órgano administrativo… si para el pago fuese necesario una modificación presupuestaria… al día de la notificación de la resolución judicial". Fija un plazo limitado tras el cual, si no se cumpliese, cabría el recurso de amparo (artículo 24 CE). "Operaciones no presupuestarias" se refieren a operaciones que no requieren gastos, como situaciones únicamente de tesorería en las que hay un anticipo del tesoro hasta que se apruebe el procedimiento para llevar a cabo el crédito.

1. Efectos jurídicos de la ley de presupuestos generales del Estado respecto de los ingresos y gastos públicos.

Distintos efectos jurídicos de la ley de presupuestos respecto de los ingresos y de los gastos. Vimos la diferencia entre la autorización y la disposición (si no estaba autorizada era nula). Artículos 20 y 21 de la Ley General Presupuestaria.

Concepto, configuración legal y jurisprudencial.

¿Cuál es la normativa aplicable a esta materia?

Ley General Presupuestaria 47/2003, título II. Tras el Tratado de Maastricht y los pactos de estabilidad, se aprobó la Ley General de Estabilidad Presupuestaria de 2001.

Ley General de Estabilidad Presupuestaria (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2007).

Ley de Presupuestos Generales del Estado (vigencia de 1 de enero a 31 de diciembre, salvo prórroga automática).

Artículo 134 CE

"Corresponde al Gobierno la elaboración de los presupuestos generales del Estado". Siempre hablaremos del proyecto de ley de los presupuestos generales del Estado. "Corresponde a las Cortes Generales su examen, enmienda y modificación".

Aprobación de los presupuestos generales del Estado (paso 4). Función de control sobre la ejecución del gasto que va a efectuar el propio poder legislativo, pero también a través del Tribunal de Cuentas (artículo 136 CE, supremo órgano fiscalizador con jurisdicción a nivel nacional). Esa especial limitación en la participación parlamentaria es primordial para conocer hasta dónde puede llegar el contenido de esas leyes que aprueban el presupuesto.

"Los presupuestos generales del Estado tienen carácter anual… agruparán la…"

1. Los principios de unidad y universalidad.

El principio de unidad hace referencia a un único documento, un único presupuesto en el que se incorporan todos los anteproyectos parciales. No hay leyes de presupuestos parciales, sino una única ley. La finalidad es permitir un control global sobre la actividad financiera del sector público estatal. Tenemos información conjunta, lo que facilita un mejor control global.

Principio de unidad de caja

Es una manifestación contable del principio de unidad y supone la centralización en un conjunto único de los cobros y pagos del Estado; ese ente es el Tesoro Público (artículo 91 de la Ley General Presupuestaria). Inicialmente, el Tesoro Público funcionaba como una cuenta en el Banco de España, pero desde la incorporación a la UE también tiene cuenta en otras entidades de crédito. La excepción más importante es la Seguridad Social, que tiene tesorería. Este principio tiene reflejo en otros aspectos del ordenamiento jurídico.

Principio de universalidad

Es una manifestación del principio de unidad desde el punto de vista del contenido. La LGP cuando habla del contenido de los presupuestos generales del estado en el artículo 33, tanto desde el punto de vista subjetivo, es decir, de la totalidad de administraciones y la totalidad de gastos e ingresos van a aparecer en los presupuestos generales del Estado. La totalidad del sector público, como aparece en el artículo 33 y la totalidad de ingresos y de gastos incluidos los beneficios fiscales.

Este principio tiene una doble manifestación desde le punto de vista contable recogido en el artículo 27 de la LGP:

• Principio de presupuesto bruto (artículo 27.4 LGP) “los derechos liquidados… salvo que la ley lo autorice de modo expreso”. Deja esas vías de flexibilización de la ejecución presupuestaria y por ello siempre dice “salvo que la ley”. Si la obtención de un determinado ingreso supone un gasto que también va a aparecer reflejado en el estado de gastos del presupuesto, el gasto de personal, instrumental, edificios, para hacer frente a la recaudación del impuesto. esa cifra no aparece reflejada en la diferencia entre los ingresos y los gastos sino que aparece el volumen total de ingresos y el volumen total de gastos. Ingresos y gastos aparecen reflejados en su totalidad sin aparecer compensaciones o minoraciones entre unos y otros.
• Principio de no afectación entre ingresos y gastos. (artículo 27.3 LGP) Esta íntimamente relacionado con el principio de unidad de caja.  La idea general es que totalidad de ingresos van a ese fondo común que es el tesoro público y desde ese fondo común se hará frente a los gastos, con excepciones que hacen referencia a momentos de la administración tributaria. Por ejemplo en el caso de los ingresos indebidos. Todos los ingresos se va a destinar a hacer frente al volumen total de gastos con ese principio de unidad de caja.

El principio de anualidad presupuestaria. La prórroga del Presupuesto (cayó el año pasado)

El artículo 134 CE dice que los presupuestos generales del Estado tendrán carácter anual. Ley general presupuestaria artículo 34 dice que el ejercicio presupuestario, esa anualidad a la que obliga la CE, coincidirá con el año natural y a él se imputaran los derechos económicos… de diciembre”. EL plazo es un plazo anual y esa anualidad está referida al año natural. Para el cumplimiento de esa anualidad la CE presenta unos plazos preclusivos para la presentación y aprobación de los presupuestos.

Su excepción más clara son: Obligaciones plurianuales del artículo 47 LGP. “podrán adquirirse…” Hay obligaciones que se van a prolongar en el tiempo que van mas allá del año natural y la LGP establece esa flexibilización pero a continuación los limita y los regula de manera estricta, son mecanismos para excepcionar ese principio de legalidad, esa limitación que supone la LGPE. El artículo 47 habla de los créditos plurianuales. “siempre que no superen los limites y anualidades fijados en el numero siguiente” se autorizan esos límites plurianuales pero limitados en el tiempo y las cifras, y a que pueden afectar esos créditos, cual puede ser la finalidad. Por ejemplo con arrendamientos de inmuebles, contratos de obra que superen el año o cargas financieras como el de la deuda porque el pago de intereses puede ir más allá de un año. En esos supuestos y con los limites que permite cabe la posibilidad de créditos plurianuales.

1. El principio de equilibrio presupuestario o estabilidad presupuestaria

El no equilibrio estaba justificado antes. Tras la 2GM y con las teorías keynesianas empieza a tomar fuerza el Estado social, entonces pasamos a un Estado social prestador de servicios y asistencial. Por lo tanto el gasto público se va a disparar desorbitantemente.

Otra cuestión importante es que el déficit público se va a convertir en un importante instrumento de política económica y más, sobre todo, desde que los Estados ceden la mayor parte de las competencias de los bancos centrales de cada Estado al Banco Central Europeo. Ya no es otro instrumento en manos de los Estados y vuelve a reformar y vuelve a cobrar mayor fuerza la política presupuestaria como política para entrar en… Desde el momento en que España se incorpora a la Unión Económica y Monetaria y se fijan los criterios de convergencia, uno de los principios principales va a ser el equilibrio que se refuerza con el Pacto Amsterdam de 1997.

Marcar en equilibrio el presupuesto y estableciendo unos mecanismos de control sobre ese pacto de estabilidad y crecimiento. Un control que en principio son solo advertencias y en otras ocasiones pueden ser sanciones del 5% del PIB.

Artículo 2 LGP decía que será de aplicación a la… esta ley de estabilidad presupuestaria lo que hace es excluir el déficit, es decir, se aprobará el déficit en situaciones puntuales y esa Ley obliga a que si el presupuesto va a ser deficitario, va a obligar a la presentación por parte del Gobierno de un Plan económico y financiero de reequilibrio.

El artículo 135 hacía referencia a la deuda pública y en él se añade “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones… por la UE para sus Estados miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit”.

1. El principio de equilibrio presupuestario o estabilidad presupuestaria

El no equilibrio estaba justificado antes. Tras la 2GM y con las teorías keynesianas empieza a tomar fuerza el Estado social, entonces pasamos a un Estado social prestador de servicios y asistencial. Por lo tanto el gasto público se va a disparar desorbitantemente.

Otra cuestión importante es que el déficit público se va a convertir en un importante instrumento de política económica y más, sobre todo, desde que los Estados ceden la mayor parte de las competencias de los bancos centrales de cada Estado al Banco Central Europeo. Ya no es otro instrumento en manos de los Estados y vuelve a reformar y vuelve a cobrar mayor fuerza la política presupuestaria como política para entrar en… Desde el momento en que España se incorpora a la Unión Económica y Monetaria y se fijan los criterios de convergencia, uno de los principios principales va a ser el equilibrio que se refuerza con el Pacto Amsterdam de 1997.

Marcar en equilibrio el presupuesto y estableciendo unos mecanismos de control sobre ese pacto de estabilidad y crecimiento. Un control que en principio son solo advertencias y en otras ocasiones pueden ser sanciones del 5% del PIB.

Artículo 2 LGP decía que será de aplicación a la… esta ley de estabilidad presupuestaria lo que hace es excluir el déficit, es decir, se aprobará el déficit en situaciones puntuales y esa Ley obliga a que si el presupuesto va a ser deficitario, va a obligar a la presentación por parte del Gobierno de un Plan económico y financiero de reequilibrio.

El artículo 135 hacía referencia a la deuda pública y en él se añade “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones… por la UE para sus Estados miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit”.

1. El principio de especialidad. Su triple significado.

Hemos visto como la LPGE es la ley que autoriza al gasto, el poder legislativo autoriza al gobierno para disponer de fondos públicos pero autoriza poniendo unos límites clarísimos con una triple manifestación:

• Cuantitativa
• Cualitativa
• Temporal

Se aprueba una ley de presupuestos y luego resulta que esas cifras aprobadas son insuficientes. Lo que no se quiere es que no se desvirtúe la ley de presupuestos del estado. Entonces el mecanismo que se arbitra son las modificaciones presupuestarias. Para evitar que sea una actuación extrapresupuestaria hay unos mecanismos que reconducen esas modificaciones a la propia ley de presupuestos generales pero atendiendo a unos mecanismos concretos de modificación de esas provisiones.

En el artículo 15 LGEP crea el Fondo de Contingencia, que tenía una sección presupuestaria propia, que en sí mismo constituía una sección presupuestaria y por tanto en el propio presupuesto e aprueban unas cifras dentro de este fondo con las cuales se pondrán hacer frente a situaciones de aumentar créditos o crear nuevos.

Artículo 15 “dentro del límite del gasto… de 2% del citado limite.”

Artículo 16 dice que no es el único mecanismo el fondo de contingencia o baja de otros créditos o también porquie se hayan podido presentar mayores ingresos de los previstos.

Manifestaciones y excepciones de este principio

1. La primera manifestaciones de esa especialidad es la cualitativa (articulo 42 LGP) “los créditos para gastos se destinaran exclusivamente a la finalidad especifica para la que hayan sido autorizados en la Ley de presupuestos o a la que resulte de las modificaciones…” EN la LGP en el capítulo IV en los artículos 42 y ss va a hacer referencia a los criterios y a partir del 45 las mecanismos que se aplican para flexibilizar.

¿cual es la excepción que flexibiliza? son las transferencias de crédito del artículo 52 de la LGP. “Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos” es decir, cambios en el destino de los gastos autorizados. “con las siguientes restricciones” básicamente la principal restricción es la del apartado 1.b). Dentro de una misma sección, esas transferencias de créditos se pueden llevar a cabo dentro de una misma sección. Por ejemplo entre los créditos de un mismo programa. La excepción es cuando hay modificaciones en la estructura departamental pro ejemplo cuando un ministerio se divide en dos o por ejemplo cuando hay transferencia de nuevas competencias a las CA. En principio, la idea es que esas transferencias de créditos que suponen cambios de destino tienen carácter básicamente instrumental. El límite es dentro de una misma sección.

1. Especialidad cuantitativa. “Los créditos para gastos son limitativos… esta limitación” artículo 46 LGP.

Excepciones:

• Las generaciones de crédito (artículo 53 LGP). “Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o contemplados en el presupuesto inicial. Aquí lo que ha habido un mayor ingreso porque se ha ingresado mas de lo previsto o porque ha habido ingresos no previstos. “la generación solo podrá… que la justifiquen” es decir que efectivamente se haya producido ese mayor ingreso “como regla general las generaciones se efectuaran… originaron la generación de crédito” según la naturaleza económica del ingreso yo podré destinarlo a un mayor gasto de la misma naturaleza económica que ese ingreso que lo generó.
• Créditos ampliables (artículo 54 LGP).  Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones… taxativo y debidamente explicitado… hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones”. Se trata de créditos cuya cuantía inicial tiene un simple valor de estimación, no está determinado su importe pero es perfectamente determinable. Entonces estas ampliaciones lo que hacen es cuantificar precisamente su ampliación. “tendrán la condición de ampliables… todo lo previsto para minusválidos, los que sean necesarios para satisfacer las necesidades para satisfacer la deuda del estado…”. Este último es el mas importante. Básicamente en lo que afecta a los gastos del estado con recurso al fondo de contingencia o con baja en otros créditos. Se trata de créditos cuya cuantificación es imposible determinar en el momento en que se aprueban los presupuestos generales del Estado.
  1. 1. Especialidad temporal. Artículo 49 LGP. “con cargo a los créditos del estado de gasto de cada presupuesto solo podrán contraerse…en el propio ejercicio presupuestario”. limitación temporal del ejercicio anual. Se aprueban unos gastos que deben producirse dentro de ese ejercicio. “los créditos para gastos que el ultimo día del ejercicio…quedaran anulados de pleno derecho… sin perjuicio establecido en el artículo 48 de la Ley”.

La excepción serian las incorporaciones de crédito, las improporciones de remanentes del artículo 58 LGP.

Modificaciones presupuestarias

Suponen la flexibilidazacion de esos principios, de los límites de la LPGE (artículo 51 LGP).

Artículo 55 LGP establece un mecanismo más previsto.  Este artículo regula los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito. La idea siempre es evitar que haya actuaciones extrapresupuestarias. O ampliar el crédito previsto o un crédito nuevo. Estableciendo la propia LGP los mecanismos estrictos para reconducir los créditos extraordinarios a la legalidad presupuestaria. Atendiendo a si se trata de créditos del año corriente o no o los mecanismos a los que se financia habrá que remitir un proyecto de ley.

SI con todas estas medidas y modificaciones del artículo 51 no es posible hacer frente a un gasto discrecional entonces se permite acudir a la ampliación de los créditos extraordinarios o los suplementos de créditos.

Puede suceder que todo este mecanismo lleve un tiempo que no permita atender a ese gasto inaplazable y no tenemos autorización para disponer de fondos entonces se pone en marcha los anticipos de tesorería del artículo 60 LGP. EL proceso continúa pero permite un anticipo de tesorería  que durante el tiempo que transcurra el plazo para una ampliación del crédito o para la creación de uno.

Hemos hablado del principió de anualidad del presupuesto, con límite temporal de 1 año y la LGP dice que esa anualidad coincide con el año natural. Al hablar de la fase de programación hace referencia a la fase de plurianualidad ¿Cómo se combinan, como se articulan? (pregunta de examen del año pasado) artículo 4 LGP, 27 LGP. Esa plurianualidad hace referencia a la programación y eso en absoluto impide y es compatible con el principio de anualidad y la LPGE tiene carácter anual y la ejecución y aprobación tiene que ser de cada año. Desde el punto de vista de la programación y a raíz de la ley estabilidad presupuestaria la anualidad se integra en un marco plurianual de programación. La plurianualidad en absoluto altera ese principio riguroso, estricto que establece la propia constitución de anualidad.

1. El principio de equilibrio presupuestario o estabilidad presupuestaria

El no equilibrio estaba justificado antes. Tras la 2GM y con las teorías keynesianas empieza a tomar fuerza el Estado social, entonces pasamos a un Estado social prestador de servicios y asistencial. Por lo tanto el gasto público se va a disparar desorbitantemente.

Otra cuestión importante es que el déficit público se va a convertir en un importante instrumento de política económica y más, sobre todo, desde que los Estados ceden la mayor parte de las competencias de los bancos centrales de cada Estado al Banco Central Europeo. Ya no es otro instrumento en manos de los Estados y vuelve a reformar y vuelve a cobrar mayor fuerza la política presupuestaria como política para entrar en… Desde el momento en que España se incorpora a la Unión Económica y Monetaria y se fijan los criterios de convergencia, uno de los principios principales va a ser el equilibrio que se refuerza con el Pacto Amsterdam de 1997.

Marcar en equilibrio el presupuesto y estableciendo unos mecanismos de control sobre ese pacto de estabilidad y crecimiento. Un control que en principio son solo advertencias y en otras ocasiones pueden ser sanciones del 5% del PIB.

Artículo 2 LGP decía que será de aplicación a la… esta ley de estabilidad presupuestaria lo que hace es excluir el déficit, es decir, se aprobará el déficit en situaciones puntuales y esa Ley obliga a que si el presupuesto va a ser deficitario, va a obligar a la presentación por parte del Gobierno de un Plan económico y financiero de reequilibrio.

El artículo 135 hacía referencia a la deuda pública y en él se añade “todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones… por la UE para sus Estados miembros. Una Ley Orgánica fijará el déficit”.

1. El principio de especialidad. Su triple significado.

Hemos visto como la LPGE es la ley que autoriza al gasto, el poder legislativo autoriza al gobierno para disponer de fondos públicos pero autoriza poniendo unos límites clarísimos con una triple manifestación:

• Cuantitativa
• Cualitativa
• Temporal

Se aprueba una ley de presupuestos y luego resulta que esas cifras aprobadas son insuficientes. Lo que no se quiere es que no se desvirtúe la ley de presupuestos del estado. Entonces el mecanismo que se arbitra son las modificaciones presupuestarias. Para evitar que sea una actuación extrapresupuestaria hay unos mecanismos que reconducen esas modificaciones a la propia ley de presupuestos generales pero atendiendo a unos mecanismos concretos de modificación de esas provisiones.

En el artículo 15 LGEP crea el Fondo de Contingencia, que tenía una sección presupuestaria propia, que en sí mismo constituía una sección presupuestaria y por tanto en el propio presupuesto e aprueban unas cifras dentro de este fondo con las cuales se pondrán hacer frente a situaciones de aumentar créditos o crear nuevos.

Artículo 15 “dentro del límite del gasto… de 2% del citado limite.”

Artículo 16 dice que no es el único mecanismo el fondo de contingencia o baja de otros créditos o también porquie se hayan podido presentar mayores ingresos de los previstos.

Manifestaciones y excepciones de este principio

1. La primera manifestaciones de esa especialidad es la cualitativa (articulo 42 LGP) “los créditos para gastos se destinaran exclusivamente a la finalidad especifica para la que hayan sido autorizados en la Ley de presupuestos o a la que resulte de las modificaciones…” EN la LGP en el capítulo IV en los artículos 42 y ss va a hacer referencia a los criterios y a partir del 45 las mecanismos que se aplican para flexibilizar.

¿cual es la excepción que flexibiliza? son las transferencias de crédito del artículo 52 de la LGP. “Las transferencias son traspasos de dotaciones entre créditos” es decir, cambios en el destino de los gastos autorizados. “con las siguientes restricciones” básicamente la principal restricción es la del apartado 1.b). Dentro de una misma sección, esas transferencias de créditos se pueden llevar a cabo dentro de una misma sección. Por ejemplo entre los créditos de un mismo programa. La excepción es cuando hay modificaciones en la estructura departamental pro ejemplo cuando un ministerio se divide en dos o por ejemplo cuando hay transferencia de nuevas competencias a las CA. En principio, la idea es que esas transferencias de créditos que suponen cambios de destino tienen carácter básicamente instrumental. El límite es dentro de una misma sección.

1. Especialidad cuantitativa. “Los créditos para gastos son limitativos… esta limitación” artículo 46 LGP.

Excepciones:

• Las generaciones de crédito (artículo 53 LGP). “Las generaciones son modificaciones que incrementan los créditos como consecuencia de la realización de determinados ingresos no previstos o contemplados en el presupuesto inicial. Aquí lo que ha habido un mayor ingreso porque se ha ingresado mas de lo previsto o porque ha habido ingresos no previstos. “la generación solo podrá… que la justifiquen” es decir que efectivamente se haya producido ese mayor ingreso “como regla general las generaciones se efectuaran… originaron la generación de crédito” según la naturaleza económica del ingreso yo podré destinarlo a un mayor gasto de la misma naturaleza económica que ese ingreso que lo generó.
• Créditos ampliables (artículo 54 LGP).  Excepcionalmente tendrán la condición de ampliables los créditos destinados al pago de pensiones… taxativo y debidamente explicitado… hasta el importe que alcancen las respectivas obligaciones”. Se trata de créditos cuya cuantía inicial tiene un simple valor de estimación, no está determinado su importe pero es perfectamente determinable. Entonces estas ampliaciones lo que hacen es cuantificar precisamente su ampliación. “tendrán la condición de ampliables… todo lo previsto para minusválidos, los que sean necesarios para satisfacer las necesidades para satisfacer la deuda del estado…”. Este último es el mas importante. Básicamente en lo que afecta a los gastos del estado con recurso al fondo de contingencia o con baja en otros créditos. Se trata de créditos cuya cuantificación es imposible determinar en el momento en que se aprueban los presupuestos generales del Estado.
  1. 1. Especialidad temporal. Artículo 49 LGP. “con cargo a los créditos del estado de gasto de cada presupuesto solo podrán contraerse…en el propio ejercicio presupuestario”. limitación temporal del ejercicio anual. Se aprueban unos gastos que deben producirse dentro de ese ejercicio. “los créditos para gastos que el ultimo día del ejercicio…quedaran anulados de pleno derecho… sin perjuicio establecido en el artículo 48 de la Ley”.

La excepción serian las incorporaciones de crédito, las improporciones de remanentes del artículo 58 LGP.

Modificaciones presupuestarias

Suponen la flexibilidazacion de esos principios, de los límites de la LPGE (artículo 51 LGP).

Artículo 55 LGP establece un mecanismo más previsto.  Este artículo regula los créditos extraordinarios y los suplementos de crédito. La idea siempre es evitar que haya actuaciones extrapresupuestarias. O ampliar el crédito previsto o un crédito nuevo. Estableciendo la propia LGP los mecanismos estrictos para reconducir los créditos extraordinarios a la legalidad presupuestaria. Atendiendo a si se trata de créditos del año corriente o no o los mecanismos a los que se financia habrá que remitir un proyecto de ley.

SI con todas estas medidas y modificaciones del artículo 51 no es posible hacer frente a un gasto discrecional entonces se permite acudir a la ampliación de los créditos extraordinarios o los suplementos de créditos.

Puede suceder que todo este mecanismo lleve un tiempo que no permita atender a ese gasto inaplazable y no tenemos autorización para disponer de fondos entonces se pone en marcha los anticipos de tesorería del artículo 60 LGP. EL proceso continúa pero permite un anticipo de tesorería  que durante el tiempo que transcurra el plazo para una ampliación del crédito o para la creación de uno.

Hemos hablado del principió de anualidad del presupuesto, con límite temporal de 1 año y la LGP dice que esa anualidad coincide con el año natural. Al hablar de la fase de programación hace referencia a la fase de plurianualidad ¿Cómo se combinan, como se articulan? (pregunta de examen del año pasado) artículo 4 LGP, 27 LGP. Esa plurianualidad hace referencia a la programación y eso en absoluto impide y es compatible con el principio de anualidad y la LPGE tiene carácter anual y la ejecución y aprobación tiene que ser de cada año. Desde el punto de vista de la programación y a raíz de la ley estabilidad presupuestaria la anualidad se integra en un marco plurianual de programación. La plurianualidad en absoluto altera ese principio riguroso, estricto que establece la propia constitución de anualidad.