Mecanismos de Participación Ciudadana y Reparto de Poderes en el Derecho Constitucional Español

Iniciativa Legislativa Popular: Un Mecanismo de Participación Ciudadana

La Iniciativa Legislativa Popular (ILP) es un medio para conseguir una acción del Parlamento, en favor de medidas o soluciones a problemas que la sociedad quisiera ver resueltos, pero que los parlamentarios, por distintas razones, no consideran urgentes o necesitados de atención.

Antecedentes Históricos

Recogida en la Constitución de 1931, aunque nunca se llegó a poner en práctica. Se remitía a un posterior desarrollo legislativo que no se produjo.

Regulación Constitucional y Legal

Artículo 87.3 c de la Constitución Española

Establece que "una ley orgánica regulará las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia."

Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, Reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular

Esta ley desarrolla el precepto constitucional, señalando que "la Constitución conforma el régimen político español como una monarquía parlamentaria y, por consiguiente, como una democracia representativa. Ello no es óbice para que, siguiendo la tendencia de los más modernos Estados democráticos, la Constitución se proponga intensificar la participación de los ciudadanos y de los grupos en la vida pública. La norma fundamental articula, para ello, varias formas de participación directa de los ciudadanos y prevé, también, la participación directa de los ciudadanos en el proceso de producción normativa."

Procedimiento de la Iniciativa Legislativa Popular

Sujetos Legitimados

Pueden ejercer la iniciativa legislativa los ciudadanos españoles mayores de edad que se encuentren inscritos en el Censo Electoral.

Materias Excluidas

• Leyes orgánicas.
• Leyes de naturaleza tributaria.
• Leyes de carácter internacional.
• Leyes referentes a la prerrogativa de gracia.
• Leyes mencionadas en los artículos 131 y 134.1 de la Constitución.

Fases del Procedimiento

1. Escrito de presentación: Dirigido a la Mesa del Congreso, en el que se contiene el texto articulado de la proposición de ley y una relación de los miembros que componen la Comisión Promotora de la iniciativa.
2. Trámite de admisión: En la Mesa del Congreso. Puede rechazarse la iniciativa por incumplimiento de alguno de los anteriores requisitos o por existir ya iniciativas, en alguna de las Cámaras, que versen sobre el mismo objeto que la iniciativa popular.
3. Recogida de firmas: Al menos 500.000 firmas, en un plazo máximo de 9 meses. Se pone en marcha la Administración Electoral (Junta Electoral Central).
4. Autenticación de las firmas: Mediante procedimiento ordinario. Se realiza el recuento formal por la Junta Electoral Central.
5. Comprobación: Oficina del Censo Electoral.
6. Inclusión en el orden del día: Inclusión de la proposición en el orden del día del Pleno del Congreso para su toma en consideración.

Disposiciones Adicionales

• La Iniciativa Legislativa Popular que estuviera en tramitación en una de las Cámaras, al disolverse estas, no decaerá, y podrá retrotraerse al trámite que decida la Mesa de la Cámara, sin que sea preciso en ningún caso presentar nueva certificación acreditativa de haberse reunido el mínimo de firmas exigidas.
• El Estado resarcirá a la Comisión Promotora de los gastos realizados en la difusión de la proposición y la recogida de firmas cuando alcance su tramitación parlamentaria.
• Los gastos deberán ser justificados en forma por la Comisión Promotora.
• La compensación estatal no excederá, en ningún caso, de 300.000 euros.

Distribución de Competencias en el Estado Español

Tipos de Competencias

• Exclusivas: Pertenecen íntegramente a un único nivel de gobierno (Estado o CCAA).
• Compartidas: Un nivel de gobierno establece las bases o legislación básica, y el otro desarrolla y ejecuta.
• Concurrentes: Ambos niveles de gobierno pueden actuar simultáneamente sobre la misma materia, con sus respectivas competencias.

Funciones

• Función legislativa.
• Función ejecutiva.
• (Función judicial, aunque en España es exclusiva del Estado en la Administración de Justicia).

Características del Modelo Español

• Uno de los mayores problemas a resolver, tanto durante el proceso constituyente, como en la fase de desarrollo y ejecución.
• Modelo de distribución de competencias contenido en una amplia variedad de normas (constitucionales, legislativas, reglamentarias) y decisiones jurisdiccionales, e incluso convenciones o costumbres constitucionales arraigadas.

Derecho Comparado

• USA (1787): Materias que se reserva el poder central y el resto de las materias corresponden a los Estados federados. Todos ejercen todas las funciones: legislativa, ejecutiva y judicial.
• Alemania (1919) y Austria (1920): Reparto de funciones sobre la mayoría de las materias entre el poder central y las regiones.
• España (1978): Reparto de funciones legislativa y ejecutiva sobre la mayoría de las materias. Según el Artículo 149.1.5 de la Constitución, la Administración de Justicia es competencia exclusiva del Estado.

Competencias Exclusivas del Estado

• Artículo 149.1 CE (distinto alcance):
  • 3. Nacionalidad, inmigración y extranjería.
  • 4. Defensa y Fuerzas Armadas.
• Artículo 149.3 CE: La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado.
• Otros artículos de la CE:
  • 131.1: Planificación económica general.
  • 137.1: Establecer tributos.
  • Regulación mediante ley orgánica.

Competencias Exclusivas de las Comunidades Autónomas (CCAA)

• Artículo 149.3 CE: "Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos."
• Se determinan en los Estatutos de Autonomía y en las leyes previstas en el Artículo 150 de la CE.
• Debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitución (STC 18/82).
• Notable complejidad y confusión de términos.

Competencias Exclusivas: Estado (Legislación) / CCAA (Ejecución)

En estas materias, el Estado tiene la competencia legislativa, mientras que las Comunidades Autónomas se encargan de la ejecución.

• Ejemplos (Art. 149.1 CE):
  • 7. Legislación laboral; sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
  • 9. Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
• Pregunta clave: ¿Pueden las CCAA aprobar reglamentos en esas materias? Solo de autoorganización, no de desarrollo de la legislación estatal.

Competencias Compartidas: Estado (Legislación Básica) / CCAA (Desarrollo Legislativo)

Aquí, el Estado establece las bases o principios generales, y las CCAA desarrollan la legislación específica.

• Ejemplos (Art. 149.1 CE):
  • 16. Bases y coordinación general de la sanidad.
  • 23. Legislación básica sobre protección del medio ambiente.
• Dificultad para determinar qué es "lo básico". El Tribunal Constitucional (TC) ha establecido que:
  • Lo básico no debe agotar la materia: debe dejar margen a las CCAA.
  • Es lo que integra un común denominador normativo.
  • Puede extenderse a competencias ejecutivas.
  • Debe declarar formalmente su carácter de norma básica.
  • Debe materializarse en una norma con rango de ley. Excepcionalmente, por real decreto.

Otros Supuestos de Competencias Compartidas

La función normativa de la CCAA depende de lo que establezca una ley estatal, sin que sea legislación básica:

• Artículo 149.1.29 CE: "...sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica."
• Artículo 152.1 CE: Demarcaciones judiciales, según la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ).
• Artículo 157.3 CE: Competencias financieras de las CCAA según Ley Orgánica.

Competencias Concurrentes

En determinadas materias pueden operar simultáneamente el Estado y las Comunidades Autónomas, de manera que sus respectivas competencias pueden considerarse “concurrentes”.

• Artículo 149.2 CE: "Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas."