Ordenación del Territorio: Definiciones, Políticas y Evolución Histórica

Definiciones Clave de la Ordenación del Territorio

Según Sáenz de Buruaga (1969)

La ordenación del territorio se concibe como el estudio interdisciplinar y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional. Aborda también la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supramunicipales.

Carta Europea de Ordenación del Territorio (CEOT, 1984)

Una definición clave y recurrente proviene de la CEOT, firmada en 1984 durante una conferencia de ministros europeos responsables de la materia. Es fundamental, ya que muchas legislaciones nacionales parten de ella. Define la ordenación del territorio como:

"La expresión espacial de la política económica, social y cultural de toda sociedad. Es, al mismo tiempo, una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector."

Según Florencio Zoido (1996)

Florencio Zoido señala que la planificación territorial es una planificación física, entendida como la intervención sobre el espacio físico (urbano o regional), no limitada únicamente al medio natural. Opera principalmente en dos escalas: la regional y la subregional o comarcal.

Política Pública y Papel del Mercado Privado

La ordenación del territorio nace intrínsecamente ligada a la política pública. Sin embargo, a partir de los años 70-80, en el contexto de la privatización de servicios y la crisis del Estado de Bienestar, muchas funciones con impacto territorial pasaron a ser desempeñadas por el sector privado. Esto generó un debate sobre el rol de cada actor, concluyéndose mayoritariamente que la ordenación del territorio debe entenderse como una disciplina pública. Por tanto, es la administración pública quien debe liderar las medidas de ordenación, además de regular y corregir las actuaciones del sector privado con incidencia territorial.

Conceptos Vinculados a la Ordenación del Territorio

Procesos Regionales

Se refiere a dinámicas diversas que determinan una diferente distribución de recursos y explican la desigual concentración de estos sobre el territorio. Un ejemplo son ciertas políticas públicas, como la creación de una línea de AVE entre dos ciudades, que generan ajustes y desajustes territoriales.

Política Regional

Es una función pública orientada a potenciar el nivel regional de la organización territorial del Estado. Su finalidad es reducir los desequilibrios interregionales e interterritoriales y potenciar, especialmente desde una perspectiva económica, el desarrollo de las regiones más atrasadas o menos favorecidas. Comenzó a hablarse de política regional en los años 60, pero su concepción actual se perfila a partir de la Declaración de Galway (1975). Se instrumenta principalmente a través de fondos gestionados por la Unión Europea (UE). La UE clasifica las regiones según su PIB per cápita y destina fondos a las más desfavorecidas para fomentar su crecimiento económico y reducir las disparidades internas. Tradicionalmente, se ha enfocado desde una perspectiva económica, utilizando indicadores económicos para caracterizar los territorios. Recientemente, se han incorporado variables como la cohesión social y la equidad.

Desarrollo Territorial

Consiste en la distribución óptima del desarrollo, entendido en su sentido más amplio y a distintas escalas. Es importante distinguir desarrollo de mero crecimiento económico. Con este concepto se relacionan otros términos como:

• Equilibrio territorial
• Desarrollo endógeno
• Desarrollo sostenible

Las Escalas en la Ordenación del Territorio

La mayoría de las definiciones sitúan la OT en las escalas regional y subregional (o comarcal), diferenciándola así de la planificación urbana (escala local) o la planificación a escala estatal. Existen dos grandes modalidades o enfoques dentro de la planificación con incidencia territorial:

• Planificación sectorial y económica: Abarca la planificación de sectores económicos con impacto territorial (turismo, infraestructuras, etc.) y la política regional. Puede aplicarse a diversas escalas.
• Planificación física: Se centra en la ordenación espacial y se aplica típicamente a escala local (urbanismo), regional y subregional.

Historia de la Ordenación del Territorio

Antecedentes (Reino Unido y EEUU)

Reino Unido

En 1934, en el contexto de la Gran Depresión de 1929, se designaron 'Special Areas' (Áreas Especiales) para abordar problemas estructurales y el desempleo en regiones en crisis.

Estados Unidos

También como respuesta a la crisis del 29, dentro del New Deal, se creó la Tennessee Valley Authority (TVA). Su objetivo inicial era amplio, incluyendo la inversión en infraestructuras para combatir el desempleo, aunque en la práctica se centró en gran medida en infraestructuras hidráulicas.

Estas políticas para áreas deprimidas, basadas en la inversión pública keynesiana contra el desempleo, se consideran precursoras del Estado de Bienestar.

Desarrollo en Europa

La ordenación del territorio alcanzaría su máximo desarrollo tras la Segunda Guerra Mundial, especialmente en Europa. Según Florencio Zoido, la OT arraigó en Europa debido a factores como la fragilidad ambiental, el uso intensivo del suelo, una estructura territorial antigua y compleja, y una administración desarrollada. Su origen moderno se sitúa en los años 40, en el contexto de la reconstrucción europea de posguerra.

Desde los años 40 hasta la actualidad, la OT ha pasado por tres grandes etapas:

1. 1940-1973: Etapa de consolidación, vinculada al auge del Estado de Bienestar. Se distinguen dos momentos:
   • 1958-1962: Periodo de los 'pioneros planificadores', con políticas centradas en reducir desequilibrios.
   • 1963-1973: Periodo de los 'tecnócratas', marcado por estrategias como los polos de desarrollo.
2. A partir de 1973: Periodo de crisis y desconfianza hacia la planificación, coincidiendo con la crisis del Estado de Bienestar, lo que sugiere una fuerte vinculación entre ambos.
3. Finales de los 80 - Actualidad: A pesar de la persistencia de la crisis del Estado de Bienestar, la OT experimenta un cierto renacimiento y reorientación a partir de finales de los 80, buscando nuevos enfoques y desvinculándose parcialmente de su dependencia directa del modelo de bienestar anterior.