Organismos autónomos y acto administrativo: principios, procedimiento e invalidez

Los organismos autónomos

La ley define los organismos autónomos como aquellos que se rigen por el Derecho administrativo y a los que se encomienda en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas específicos de la actividad de un ministerio la realización de actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos.

Su rasgo social y distintivo es su dependencia económica de los presupuestos estatales, sin admitir contraprestaciones económicas por sus servicios. Funcionalmente, en nada se diferencian los organismos autónomos de los órganos ordinarios de la administración ministerial.

Rasgos comunes con la administración ministerial a la que están adscritos son los relativos al régimen de nombramiento de sus órganos de gobierno, es decir, libre designación para los superiores y directivos, si bien estos últimos, aun de recaer en funcionarios de carrera de nivel superior. Reserva que no tiene sentido cuando estos no pertenecen a cuerpos especializados en relación con los fines del organismo autónomo.

En cuanto al régimen de personal, será funcionario o laboral, en los mismos términos que los establecidos para la AGE. No obstante, la ley de creación podrá excepcionalmente establecer peculiaridades en la oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y provisión de puestos y régimen de movilidad de su personal. Idéntico es también el régimen jurídico de los actos del organismo autónomo con los del ministerio al que están adscritos, estando todos sometidos a la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. No obstante, en materia de recursos, se ha acentuado su independencia de tal modo que tanto los recursos administrativos interpuestos contra sus actos como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales son resueltos por el órgano máximo del organismo autónomo, salvo que su estatuto asigne la competencia a uno de los órganos superiores del ministerio de adscripción, poniendo fin a la vía administrativa.

También es similar el régimen de contratación de los organismos autónomos y el de los órganos ministeriales, que se rige por las normas generales de contratación de las AAPP y privadas. Lo mismo cabe señalar del régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero de los organismos autónomos, que será el establecido por la Ley General Presupuestaria para los órganos comunes de la Administración central.

Algunos organismos autónomos constituidos son: el Instituto de la Juventud, el BOE, el Centro Español de Meteorología, las distintas Confederaciones Hidrográficas, el Instituto de Turismo de España, Trabajo e Instituciones Penitenciarias, e Instituto para la Vivienda de las Fuerzas Armadas.

Notas conceptuales del acto administrativo

1. El acto administrativo es una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo. Con ello se hace referencia al contenido del acto, que puede ser muy variado: así, puede dirigirse a otorgar una licencia, a elaborar una propuesta de resolución que se somete a otro órgano distinto, lo que constituiría una declaración de deseo; y puede dirigirse a certificar las calificaciones de un alumno de un centro público, lo que constituiría una declaración de conocimiento; y, por último, puede dirigirse a resolver recursos administrativos y emitir informes y dictámenes.

2. El acto administrativo es sencillamente unilateral, sin que requiera mediación de voluntad del sujeto destinatario para alcanzar validez; es el caso de las multas, que son válidas desde el momento en que se imponen.

3. El acto administrativo se encuentra regulado por el Derecho administrativo, teniendo en cuenta que el Derecho administrativo puede estar regulado por cualquier norma jurídico-administrativa, por la Ley de Expropiación Forzosa o por la Ley de Contratos del Sector Público, teniendo claro que el régimen general de los actos administrativos es el que aparece regulado en la LRJPAC.

4. El acto administrativo es dictado generalmente por la Administración Pública. Aquí hay dos posiciones doctrinales: 1.ª) que los actos sometidos al Derecho administrativo que dictan sujetos distintos a la Administración Pública son verdaderamente actos administrativos; 2.ª) tales actos se someten al Derecho administrativo y son juzgados por la jurisdicción contencioso-administrativa, o bien no constituyen realmente actos administrativos, sino actos de otra naturaleza cuyo régimen se ha asimilado al de los actos administrativos por razones de economía legislativa.

5. El acto administrativo es fiscalizable, como regla general, ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Los principios generales del procedimiento administrativo

1. 1. Principio de oficialidad: a diferencia de los procesos civiles, en los que rige el llamado principio dispositivo o de justicia rogada, según el cual el juez, como mero árbitro imparcial, se limita a ordenar las actuaciones solicitadas por las partes, el procedimiento administrativo está presidido por el principio de oficialidad o principio inquisitivo, en virtud del cual el procedimiento, con independencia de que se inicie de oficio por la Administración o a instancia de parte, se impulsará y tramitará siempre de oficio por la Administración. El fundamento de este principio estriba en que el procedimiento administrativo cumple esencialmente la función de realización de los intereses públicos, lo cual exige que el impulso del mismo no dependa del interés particular de los administrados.
   2. Principio de contradicción: en virtud de este principio, las distintas partes en un procedimiento deben tener la posibilidad de hacer valer sus derechos e intereses en condiciones de igualdad. Las principales manifestaciones del principio de contradicción son el derecho de los interesados a ser llamados al procedimiento, el derecho a aducir alegaciones en cualquier momento a la vista del expediente y derecho de audiencia, el derecho a proponer pruebas y presenciar la práctica de las mismas y el principio de congruencia. Ahora bien, en el procedimiento administrativo este principio contradictorio no alcanza su última consecuencia en el sentido de que las partes deban estar en posición de estricta igualdad: mientras la LRJPAC garantiza esa posición de igualdad entre los distintos particulares que intervienen en el procedimiento, esa igualdad no se exige frente a la Administración.
   3. Principio de publicidad: el término publicidad no significa en este ámbito apertura del procedimiento administrativo a la generalidad de los ciudadanos, sino que en realidad se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas en relación con las partes de cada concreto procedimiento administrativo.
   4. Principio de gratuidad: la Constitución contempla expresamente en el artículo 119 la gratuidad del proceso judicial. En cambio, la Constitución no dice nada sobre la gratuidad del procedimiento administrativo. El Tribunal Constitucional ha declarado en dos sentencias que el derecho a la asistencia jurídica gratuita, en caso de necesidad por falta de medios suficientes, solo existe claramente en los procesos judiciales. La LRJPAC no solo no declara expresamente la gratuidad del procedimiento, sino que establece que el particular debe en principio soportar los gastos que implique la práctica de las pruebas que haya solicitado. Aunque la LRJPAC no exige la representación o postulación del interesado mediante ningún tipo de profesional, la propia LRJPAC prevé que los particulares puedan necesitar la asistencia de un profesional que los asesore, y en tal caso tendrán que afrontar los gastos de honorarios del correspondiente profesional, ya que no se garantiza la asistencia gratuita dado que, formalmente, no es necesaria dicha asistencia.

La terminación del procedimiento: clases de terminación (examen, pregunta corta)

Desde un punto de vista formal, pueden diferenciarse 3 modalidades de terminación del procedimiento:

• Mediante resolución unilateral en sentido amplio del órgano competente.
• Mediante acuerdo bilateral con los interesados, lo que se denomina terminación convencional.
• Mediante la técnica del silencio administrativo, es decir, que concluye el procedimiento sin resolución ni acuerdo.

Por ello, desde un punto de vista material, pueden diferenciarse 2 tipos de terminación de procedimientos:

• Resolución en sentido estricto: aquellas modalidades en las que la Administración emite un acto jurídico administrativo, ya sea unilateral, como ocurre en la resolución en sentido estricto, o ya sea bilateral, como ocurre en la terminación convencional, que decide el fondo del asunto.
• Y, por otro lado, las modalidades en las cuales el procedimiento concluye sin que la Administración haya resuelto el fondo del asunto, bien por causa imputable a los interesados, como puede ser el desistimiento, la renuncia y la caducidad, bien por causa no imputable a los interesados, prescripción y silencio administrativo. Bien por causa imputable a los interesados, que son los supuestos de prescripción o silencio administrativo, o bien por causa no imputable ni a la Administración ni a los interesados, que son los casos de imposibilidad sobrevenida.

Clases de silencio

• Silencio administrativo desestimatorio: en estos casos, el interesado puede considerar que su pretensión ha sido desestimada por silencio administrativo, a los solos efectos de posibilitar la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. Este silencio no produce un verdadero acto administrativo, sino que ofrece una función legal con objeto de hacer efectivo el derecho a la tutela judicial, abriendo la vía de recurso administrativo o contencioso-administrativo que proceda. El silencio negativo surgió históricamente como una necesidad derivada del tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, en el sentido de que para acudir a la tutela judicial en el orden contencioso-administrativo se consideraba necesario un acto imputable a la Administración que sirviera de presupuesto al proceso contencioso-administrativo. Por eso siempre se ha considerado que el silencio negativo no es equiparable a un acto administrativo, sino que es una simple ficción legal a los efectos exclusivamente procesales de abrir el recurso procedente. Ahora bien, la Ley 30/1992 trastocó esta configuración tradicional del silencio negativo asignándole el carácter de acto administrativo presunto, dando lugar a múltiples controversias. La Ley 4/1999 retornó el silencio negativo a su anterior configuración, considerándolo como simple expediente o técnica a efectos de instar la vía de recurso.
• Silencio administrativo estimatorio: en estos casos, la producción del silencio administrativo significa la aprobación de la pretensión formulada por el particular; es decir, la norma suple la inactividad de la Administración concediendo ope legis (por razón de ley) al particular lo solicitado. El silencio estimatorio da lugar a la producción de un verdadero acto administrativo, si bien de carácter presunto. Así, la LRJPAC declara inequívocamente que la estimación por silencio administrativo tiene todos los efectos de la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento.

Los grados de invalidez de los actos administrativos

La nulidad y la anulabilidad son 2 categorías que se distinguen por las siguientes notas:

• La nulidad es un vicio de carácter imprescriptible, en tanto que la anulabilidad prescribe por el transcurso de un determinado plazo de tiempo.
• La declaración de nulidad de un acto tiene efectos retroactivos (ex tunc), en tanto que la anulación provoca efectos ex nunc, es decir, desde el momento en que se produce tal declaración.
• La nulidad es un vicio de orden público, es decir, puede ser apreciado de oficio por el tribunal que conozca de un recurso contra el acto. En cambio, los vicios de mera anulabilidad deben ser alegados por las partes en el proceso.
• Debido a su alcance, la nulidad es un vicio insubsanable que no puede enmendarse mediante una actuación administrativa posterior, ni en virtud del consentimiento del afectado. En cambio, los actos anulables pueden ser convalidados o subsanados en sus vicios cuando acontezcan determinadas circunstancias y también según un procedimiento.

La anulabilidad de los actos administrativos

Nuestro Derecho ha dispuesto, como regla general, que cualquier infracción del ordenamiento jurídico provoca la anulabilidad del acto que la contenga, como se desprende de la LRJPAC cuyo art. 63.1 dispone que «son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder».

No obstante, en relación con el régimen de la anulabilidad resulta preciso distinguir entre vicios materiales y vicios formales.

• Vicios materiales: son determinantes de anulabilidad siempre, salvo que estén contemplados como vicios de nulidad radical. Pueden citarse: la desviación de poder, la adjudicación de un contrato a quien no formuló verdaderamente la mejor oferta, o cualquier otra ilegalidad como el otorgamiento indebido de una subvención, el reconocimiento de una dispensa no recogida en norma alguna, etc. Los actos dictados con infracción de ley no son por ello nulos de pleno derecho, sino que la ilegalidad solo da lugar, como regla general, a la mera anulabilidad del acto.
• Vicios formales: solo provocan la anulabilidad del acto cuando este carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados.

La revocación de oficio

La técnica de la revocación de los actos administrativos contiene en realidad un régimen jurídico mucho más extenso del que parece desprenderse del art. 105.1 LRJPAC, en el que aparece regulada, y conforme al cual «las Administraciones Públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico». Este precepto restringe la revocación a la función de eliminar actos desfavorables, normalmente porque incurren en motivos de invalidez no alegados por los interesados en vía de recurso, o porque el acto devino firme sin oposición. Sin embargo, la revocación de los actos administrativos es una técnica con la que también se persiguen otros objetivos distintos, que dependen de los diferentes tipos de revocación existentes en la práctica.

El modo como se articula la revocación es un procedimiento administrativo tremendamente simple, que generalmente corresponde instruir al mismo órgano administrativo que dictó el acto a revocar, y que desemboca en una nueva resolución cuyo contenido dispositivo será revocar el acto previo (sanción, licencia, etc.).