El Papel de los Jueces Nacionales en la Aplicación del Derecho de la Unión Europea

La interpretación y aplicación judicial del Derecho de la Unión

El control del cumplimiento del Derecho de la Unión Europea es una labor que recae en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), pero no de manera exclusiva. La labor de los jueces nacionales resulta imprescindible. La forma en que el ordenamiento europeo se integra en los ordenamientos jurídicos nacionales tiene implicaciones directas en la labor que desempeñan los jueces nacionales.

El TJUE controla que los Estados e instituciones europeas cumplan las normas del Derecho de la Unión, pero no siempre es necesario acudir a esa instancia judicial. Los particulares también pueden recurrir a los jueces nacionales.

La relación entre el TJUE y los jueces nacionales de los Estados miembros es compleja. Los jueces nacionales funcionan de manera independiente, pero, en lo que se refiere a la aplicación e interpretación del Derecho de la Unión, el TJUE es el intérprete supremo del ordenamiento jurídico europeo. Por esta razón, se han establecido una serie de mecanismos procesales. El más importante es la cuestión prejudicial.

1. Planteamiento general sobre el sistema de recursos previsto

1.1. El control de las instituciones

Entre los recursos que pretenden controlar que las instituciones de la Unión respeten su ordenamiento jurídico, destacan los recursos de anulación y de omisión.

Recurso de anulación (artículo 263 TFUE)

Mediante el recurso de anulación se controla la legalidad de los actos jurídicos obligatorios adoptados por las instituciones europeas. En concreto, se aplica a:

• Los actos legislativos.
• Los actos no legislativos del Consejo y del Banco Central Europeo (que no sean recomendaciones o dictámenes).
• Los actos del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo que produzcan efectos jurídicos frente a terceros.

El Tratado de Lisboa permitió extender este recurso contra los actos de los órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.

Debe entenderse el concepto de acto recurrible en sentido amplio; es decir, no importa tanto su denominación cuanto su esencia y contenido:

• Que produzca efectos jurídicos obligatorios.
• Que se trate de un acto definitivo.
• Y que afecte a terceros.

Ostentan legitimación activa para interponer este recurso:

• Demandantes privilegiados: Estados miembros, Parlamento Europeo, Consejo y Comisión. Pueden interponer un recurso sin necesidad de probar que tienen un interés o afectación directa.
• Demandantes semi-privilegiados: El Tribunal de Cuentas, el BCE y el Comité de las Regiones. Pueden estar legitimados para interponer un recurso de anulación si el acto en cuestión afecta o modifica sus prerrogativas.
• Demandantes no privilegiados (personas físicas o jurídicas): Deben concurrir una serie de circunstancias para que se consideren legitimados activamente:
  • Debe existir afectación directa en la situación jurídica del particular.
  • Debe existir una afectación individual, lo que significa que, en el momento de adoptar el acto, la institución que lo adoptó tuvo presentes las posibles consecuencias de ese acto para ese particular.
  • La persona física o jurídica debe demostrar que su situación jurídica cambiaría con la anulación del acto.

El Tratado de Lisboa también permite a los particulares actuar contra actos reglamentarios que no incluyan medidas de ejecución, siempre y cuando esos actos les afecten solo directamente.

El Protocolo número 2 otorga al Tribunal de Justicia competencias para resolver los recursos que el Comité de las Regiones o los Parlamentos nacionales interpongan por vulneración del principio de subsidiariedad.

El límite temporal establecido para la interposición del recurso es de dos meses desde la fecha de publicación del acto o desde la fecha en que lo conoce el demandante. Conocerán de este recurso el Tribunal General, pero también, según la materia, el Tribunal de Justicia.

Motivos para impugnar el acto recurrido:

• Falta de competencia de la institución para adoptarlo.
• Vicios sustanciales de forma.
• Violación del Derecho de la Unión.
• Desviación o abuso de poder.

Admitido a trámite el recurso de anulación, el TJUE dicta sentencia. En caso de estimarse, consiste en declarar nulo el acto. La institución que lo adoptó debe llevar a cabo las medidas necesarias para derogarlo. De no hacerlo, cabría entonces interponer un recurso por omisión y si la ejecución de la sentencia no se hiciera de manera debida, podría interponerse un nuevo recurso de anulación.

Recurso por omisión (artículo 265 TFUE)

El recurso por omisión controla la legalidad de aquellas omisiones de las instituciones europeas que resulten contrarias al Derecho. Se aplica a las omisiones del Consejo, la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo, y los órganos y organismos de la Unión. No es lo mismo omisión que decisión negativa; se trata de obligarlos a ejercer.

La legitimación pasiva corresponde a las instituciones que hayan incurrido en una omisión.

La ostentan dos tipos de demandantes:

• Demandantes privilegiados: Estados miembros y las instituciones.
• Demandantes no privilegiados: Personas físicas o jurídicas a las que no se ha dirigido un acto. Estos demandantes no necesitan acreditar afectación directa e individual, ni un interés particular. Basta con que acrediten que debían haber sido destinatarios de un acto de una institución y que esto no ha ocurrido. La obligación de actuar debe estar recogida claramente en los Tratados.

El procedimiento del recurso por omisión se divide en dos fases:

• Fase precontenciosa: El demandante (un Estado, otra institución o un particular) insta de manera formal a la institución que ha incurrido en la omisión a que tome una decisión y se pronuncie. Si en el plazo de dos meses no ha respondido, el demandante tiene otros dos meses para interponer el recurso. Pero si la institución responde en el plazo previsto y define su posición, justificando por qué no ha actuado, es posible que no se inicie la fase jurisdiccional.
• Fase jurisdiccional (si el recurso es admitido): El resultado es una sentencia del Tribunal de Justicia. La sentencia declara la nulidad de la omisión, pero nunca obliga a adoptar el acto (el TJ no tiene competencia para eso, solo insta a adoptarlo).

Recurso por responsabilidad extracontractual

Este recurso es de naturaleza procesal diferente a los anteriores. El artículo 268 del TFUE reconoce la competencia del TJUE para conocer de los litigios relativos a la indemnización por daños que se recogen, a su vez, en el artículo 340 del mismo Tratado. No solo a las instituciones europeas se puede requerir la responsabilidad extracontractual, sino también a sus agentes, en el ejercicio de sus funciones. Una institución debe haber hecho algo (extracontractualmente) que haya perjudicado a un Estado miembro o a una persona física o jurídica.

El Tribunal de Justicia se pronunciará sobre la legalidad de la conducta y sobre el importe de la indemnización económica.

• Legitimación activa: Persona física o jurídica perjudicada por una actuación de una institución (órgano de la UE o sus agentes). También tienen legitimación los Estados miembros (no la suelen ejercer).
• Legitimación pasiva: La institución que causa el daño (también sus agentes en el ejercicio de sus funciones).

Es necesaria una conducta ilícita, un daño económicamente evaluable y relación causal entre daño y conducta. Los sujetos legitimados disponen de 5 años para interponer este recurso. Téngase en cuenta que no se puede emplear este recurso para tratar de anular un acto que debió recurrirse en anulación (y no se hizo en el plazo debido, 2 meses).

Excepción de ilegalidad (artículo 277 TFUE)

La excepción de ilegalidad no es un recurso, sino un incidente procesal. Cualquier parte en un litigio donde se cuestione un acto de alcance general puede recurrir a los tribunales de la UE alegando la inaplicabilidad del acto (incluso si ha transcurrido el plazo para recurrirlo mediante el recurso de anulación).

Así, la persona que no pueda acceder a un recurso directo (nunca cuestión prejudicial) por falta de legitimación, puede acudir a esta excepción cuando una institución u órgano pretenda aplicarle el acto general sobre el que hay dudas. Se inicia, por tanto, para controlar la legalidad de un acto de alcance general (por ejemplo, un reglamento) en un litigio concreto en el que se impugna, no el acto en sí, sino una medida de aplicación de dicho acto. Lo que se cuestiona es el acto general que ha servido de fundamento al acto que se impugna en un recurso directo.

¿Quién puede plantear esta excepción de ilegalidad?

• Cualquier parte en un litigio (particulares, Estados miembros, instituciones, órganos de la UE...).
• Pero siempre y cuando carezcan de legitimación para recurrir de manera directa el acto de alcance general (ej: particular que no reúna los requisitos para ello) o cuando hubiera transcurrido el plazo para ese recurso (dos meses). Esto es: quienes no pudieron en su día cuestionar directamente el acto (ej. un Reglamento) pero sí pueden después discutir una medida de aplicación del mismo.

Es una medida de compensación ante las lagunas causadas por los estrictos requisitos de legitimación para recurrir actos generales por un recurso de anulación. Una especie de segunda oportunidad.

Lo más habitual, de hecho, es que la excepción se dé en el marco de un recurso de anulación.

Los motivos que deben esgrimirse son los del artículo 263 (los del recurso de nulidad). La excepción se ejerce ante un Tribunal de la UE en el curso de un recurso de anulación, por omisión, por incumplimiento o por responsabilidad extracontractual (no en cuestión prejudicial). No se anula el acto, sino que se inaplica la decisión concreta que se impugna en el litigio principal.

1.2. Control a los Estados miembros

Recurso por incumplimiento (artículos 258 a 260 TFUE)

Los Estados miembros también son sometidos a un control judicial. Con tal fin se ha articulado el recurso por incumplimiento. A través de él se pretende detectar los casos en que un Estado miembro incumple una de las obligaciones establecidas en los Tratados.

El cuerpo de normas que los Estados miembros deben respetar incluye no solo el Derecho originario y derivado, sino también los actos de las instituciones y la propia jurisprudencia del TJUE. Este recurso puede estar originado tanto por una acción como por una omisión.

La propia naturaleza del recurso explica que los únicos que pueden ser demandados sean los Estados.

Legitimación activa (demandantes): La detentan los demás Estados miembros, la Comisión y, de forma excepcional, el Banco Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones.

Se pueden distinguir dos fases:

• Fase precontenciosa: Es la Comisión la que contacta con el Estado. Los Estados pueden presentar sus observaciones y, si estos no responden o no lo hacen de manera satisfactoria, la Comisión emite un dictamen motivado que precisa el incumplimiento. Los plazos para hacerlo son distintos: si fue un Estado el que tomó la iniciativa, para evitar retrasos excesivos en el dictamen de la Comisión que impidan al demandante recurrir ante el Tribunal, se establece un plazo de 3 meses, tras lo que, si esta no lo ha emitido, se considera que el Estado demandante puede acudir al TJ para interponer un recurso por incumplimiento.
• Fase jurisdiccional: Sentencia.
  • Obliga al Estado a adoptar las medidas necesarias para ejecución de sentencias (ojo, no hay sanción o multa directa).
  • No se dice qué medidas son, pero sí que el Estado deberá hacer todo cuanto sea necesario para cumplir.
  • Si no toma esas medidas, sí se activa un mecanismo sancionador:
    • El TL ha agilizado la imposición de sumas a tanto alzado o multas cuando un Estado no ejecuta una sentencia.
    • La Comisión puede ahora llevar el asunto directamente al TJ (ante necesitaba un dictamen previo dirigido al Estado).
    • Pero además, el TL permite que cuando la Comisión presente un recurso por incumplimiento y lo considere oportuno, pedir desde ese momento al TJ que imponga en la sentencia el pago de una suma a tanto alzado o una multa coercitiva (es decir, sin esperar a la sentencia y que esta no se ejecute).

2. La cuestión prejudicial en particular

2.1. ¿En qué consiste? ¿Por qué?

Las fuentes de esta figura son el artículo 267 del TFUE y, a efectos prácticos, las Recomendaciones a los órganos jurisdiccionales nacionales relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (que se publican periódicamente).

La cuestión prejudicial representa la estrecha cooperación entre los jueces nacionales de los Estados miembros y el TJ de la UE. Funciona así:

• Cuando un juez nacional tiene que resolver un asunto al que es aplicable una norma de la UE y tiene dudas sobre su interpretación o sobre su validez.
• Tiene que consultar al TJ de la Unión.

La sentencia del TJ obliga al juez nacional que preguntó. Esto se debe a que el TJ es el órgano habilitado para resolver estas cuestiones y así se dota de coherencia al sistema.

2.2. Planteamiento y clases de cuestión prejudicial

Son los órganos jurisdiccionales nacionales quienes pueden plantear cuestiones prejudiciales, pero el particular puede pedirlo.

Seis factores tiene en cuenta el Derecho de la Unión para entender que estamos ante un órgano jurisdiccional:

• Creado por ley.
• Permanente.
• Carácter obligatorio de su jurisdicción.
• Procedimiento contradictorio.
• Que apliquen normas jurídicas.
• Independencia.

Las cuestiones prejudiciales pueden ser de interpretación o de apreciación de validez.

Cuestión prejudicial de interpretación

Tiene por objeto que el TJ de la UE se pronuncie sobre la interpretación que debe darse a una norma del Derecho de la UE, para evitar desigualdades. Puede referirse a cualquier norma (Derecho originario, Derecho derivado, tratado internacional de la Unión).

Los órganos jurisdiccionales de primera instancia pueden formular cuestiones prejudiciales; los de última instancia están obligados a hacerlo.

La mayor parte de las cuestiones prejudiciales de interpretación se plantean por jueces nacionales que no son de última instancia.

El TJ, sin embargo, ha relativizado esta obligación de los órganos de última instancia:

• Estos no tendrían obligación de consultar si la interpretación en duda ya ha sido resuelta por el TJ en cuestión materialmente idéntica (doctrina del acto aclarado).
• Tampoco tendrían que hacerlo si los órganos nacionales tienen clara (sin duda alguna razonable) cuál es la interpretación. Deben estar seguros, convencidos de que la misma interpretación sería la de los jueces de los demás Estados y la del TJ de la UE (doctrina del acto claro).

Cuestión prejudicial de validez

En la cuestión de validez, el TJ de la UE se pronuncia sobre si una norma del Derecho de la Unión es válida o no. Estas cuestiones no son invocables respecto del Derecho originario.

Los motivos para que el TJ declare nula una norma en este tipo de cuestiones prejudiciales son los mismos que los del recurso de anulación:

• Incompetencia del órgano.
• Vicios sustanciales de forma.
• Violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución.
• Desviación de poder.

El TJUE ha establecido que la obligatoriedad para plantear la cuestión dependerá de si el órgano jurisdiccional nacional pretende emitir un juicio positivo o negativo sobre la validez de un acto europeo que sirve de base a un acto interno. Dado que es el TJUE el que ostenta el monopolio de rechazo de los actos europeos de Derecho derivado, solo este podrá establecer un juicio negativo de validez. Por tanto, en caso de juicio negativo de validez, todo órgano judicial (sea o no de última instancia) está obligado a plantear una cuestión prejudicial. La cuestión prejudicial de apreciación de validez debe obligatoriamente plantearse por todos los órganos jurisdiccionales.

El Tribunal de Justicia de la Unión (a diferencia del recurso de anulación) no puede anular la norma de la UE en el marco de la cuestión prejudicial de validez.

Las cuestiones prejudiciales deben plantearse tan pronto como el órgano nacional considere que para poder emitir un fallo en el litigio principal, resulta necesaria una decisión del TJ de la UE.

Si un órgano nacional obligado a hacerlo no planteara la cuestión prejudicial, caben recursos:

• Ante los propios jueces del Estado en cuestión. En España, hasta el recurso de amparo al TC.
  • Recordatorio: doctrinas del acto claro y acto aclarado.
• Según el TJ de la UE, cabría plantear un recurso de incumplimiento. No figura esa posibilidad contemplada en los Tratados, pero el TJ lo ha afirmado.

En los últimos años, el planteamiento de cuestiones prejudiciales está batiendo récords. Y además, ha sido no pocas las veces que han dado lugar en este período a fallos importantes (ej: cláusulas suelo, trabajadores interinos, derecho al olvido...).

2.3. Procedimiento de la cuestión prejudicial

Los Tratados han previsto un procedimiento prejudicial acelerado y aun de urgencia.

Pasos en el proceso: la solicitud la hace el órgano jurisdiccional nacional. Si el litigio afecta a una persona privada de libertad, el TJ de la UE se pronunciará con la mayor brevedad. Y debe formularse en términos suficientemente claros y completos:

• Una exposición concisa del objeto y de los hechos.
• El texto de las disposiciones nacionales que puedan ser aplicables y la jurisprudencia nacional pertinente.
• Exposición de las razones que ha llevado al órgano jurisdiccional a preguntarse sobre la interpretación o validez.

El proceso nacional queda en suspenso. El TJ la estudia y, la responde o no (incompetencia o inadmisibilidad).

La Corte europea se ha declarado incompetente para conocer cuando no se aprecia un nexo entre el litigio principal y el Derecho de la Unión:

• Ya porque la norma europea sobre la que se plantea la cuestión es manifiestamente inaplicable al litigio principal.
• Ya porque la cuestión prejudicial se solicita respecto de una norma que no es en rigor del Derecho de la Unión o porque la norma debatida no era una medida de aplicación del Derecho de la Unión ni presentaba conexiones con este.

En otras ocasiones ha optado por declarar inadmisible la cuestión, si el problema es de naturaleza hipotética o cuando no se cuentan con los elementos de hecho o derecho necesarios. La falta de motivación también es un motivo de desestimación.

Este procedimiento puede ir seguido (si el TJ no lo elimina) de una fase oral.

Cabe la posibilidad de que el TJ pida nuevas aclaraciones al órgano jurisdiccional nacional antes de responder.

Las Conclusiones del abogado general ponen fin al procedimiento. En ellas, el abogado general informa sobre cómo debe el Tribunal resolver la cuestión prejudicial. Las Conclusiones del abogado general, sin ser vinculantes para el TJ, han sido tenidas en cuenta por este casi siempre.

Se cierra con auto o sentencia. Auto si ya hay sentencias prejudiciales aplicables al caso o si el órgano nacional puede deducir la respuesta del TJ en una jurisprudencia de este que en el auto se especifica. El auto abrevia el procedimiento (ni fase oral, ni Conclusiones del abogado general).

2.4. La sentencia prejudicial

La sentencia prejudicial de interpretación tiene naturaleza de cosa juzgada y es vinculante para el órgano jurisdiccional solicitante. Asimismo, tiene efectos erga omnes para los órganos jurisdiccionales de todos los Estados miembros.

Pero pueden plantearse nuevas cuestiones sobre el mismo asunto:

• Solicitando que aclare su sentencia prejudicial de interpretación.
• Planteando argumentos nuevos que generen dudas de interpretación.
• O cuando su jurisprudencia prejudicial sobre el caso no quede clara ante un contexto fáctico o jurídico inédito.

La sentencia puede declarar la validez o la nulidad de la norma de la UE por la que se le ha preguntado, pero no implica la derogación de la misma; son las instituciones competentes quienes deben hacerlo.

Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde que la norma europea objeto de la misma entró en vigor. Es usual, por otro lado, que se solicite la limitación temporal de la retroactividad, pero el TJUE se reserva esa posibilidad en casos muy excepcionales. Nunca se acepta por motivos financieros, pese a que los Estados lo intentan.

3. Los jueces españoles y la cuestión prejudicial

La práctica española es positiva respecto del planteamiento de la cuestión prejudicial. Por lo general, los integrantes evidencian un conocimiento razonable de esta técnica y, si bien es cierto que nuestros tribunales no abusan de ella.

Nuestro Tribunal Supremo no tiene reparos en utilizar el mecanismo. Y si bien el Constitucional ha sido más reacio a ello, se estrenó con el caso Melloni:

• Por auto 86/2011, por el que se plantea el asunto al TJ, se pronunciaba por vez primera acerca del artículo 53 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE.
• El TJ de la Unión entendió (asunto Melloni, 26 de febrero de 2013) que España no podía extraditar a un condenado porque la normativa europea (decisión marco 2009/299, sobre la euroorden) no comulga con esa posibilidad y el principio de primacía obliga a aplicar esta.
• El 26 de febrero de 2014 el TC español dictaba sentencia (STC 26/2014), ajustándose a lo indicado por el TJUE.

La decisión de plantear una cuestión prejudicial puede ser recurrida en Derecho español.

El TC, en su sentencia 58/2001, consideró que la negativa del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña abría la vía del recurso de amparo, ante el propio Tribunal Constitucional. En cualquier caso, el Tribunal Constitucional matizó su postura (sentencia 78/2010), estableciendo que cuando el planteamiento de una cuestión prejudicial no resulta procedente con base en el Derecho de la Unión, no cabe recurso de amparo.

La decisión de no plantear una cuestión prejudicial podría también recurrirse ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos una vez agotados los recursos internos, aunque en estos casos el Tribunal Europeo de Derechos Humanos exige que la negativa de plantear la cuestión prejudicial sea una decisión arbitraria.