Personal laboral y funcionario en las Administraciones Públicas: régimen jurídico, EBEP y empleo público en España
Personal funcionario y personal laboral en las Administraciones Públicas
Distinguir personal funcionario y personal laboral es esencial para entender el empleo público en España. El personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas (CCAA) se rige por su estatuto, que determina que es norma primaria, directamente vinculada a la Constitución Española (CE), y que no puede ser modificada por ninguna otra ley ordinaria u orgánica.
El personal del Defensor del Pueblo, en su mayoría, funciona de carrera en situación de servicios especiales. El Tribunal de Cuentas tiene cuerpos propios de letrados censores. El Tribunal Constitucional tiene letrados propios y otros procedentes de otros cuerpos de juristas y jueces en situación de servicios especiales.
El Consejo General del Poder Judicial se sirve de funcionarios de distintas procedencias entre jueces y magistrados, en situación de servicios especiales en sus cuerpos de origen. Los jueces y magistrados ingresan por oposición libre y posterior curso teórico-práctico en la Escuela Judicial, o por concurso de méritos entre el tercer y el cuarto turno. Los secretarios judiciales y los funcionarios de Cuerpos Generales son otros ejemplos, entre muchos más.
El personal de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos se rige por:
- Artículo 5: normas específicas y, supletoriamente, lo dispuesto en este Estatuto.
- Artículo 7 (personal laboral): se rige, además de por la legislación laboral y las normas convencionales aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan.
Presión sindical
El Estatuto contentaba a los sindicatos, satisfaciendo pretensiones de laborizar el empleo público. Existía presión para extender a la Guardia Civil y a las Fuerzas Armadas modelos laborales y sindicales que difícilmente encajan en nuestra CE.
Se pretendía que el régimen funcionarial no se diferenciara del laboral, mediante:
- la consagración del modelo de empleo laboral como modelo paralelo a todos los niveles de la función de carrera;
- la laborización del régimen de función pública;
- y máximas facilidades para la conversión masiva de los actuales contratados laborales en funcionarios de carrera.
El aumento de la presencia de los sindicatos en el sector público obedece a obvias razones económicas y políticas. Los sindicatos han perdido fuerza en el sector privado porque la deslocalización de empresas y el riesgo de quiebras no les permiten ejercer sobre la patronal las presiones que antes realizaban. En los últimos años se ha multiplicado el personal en régimen laboral, desplazando a los funcionarios, sobre todo en la Administración local e institucional.
Diferencias entre funcionarios y personal laboral
La mayor flexibilidad que ofrece el contrato laboral en la empresa privada no se produce en el empleo público, ya que los políticos no manejan su patrimonio como ocurre con los empresarios. Además, el contratado laboral en la Administración goza de la misma inamovilidad que un funcionario.
Artículo 96.2: readmisión del personal laboral cuando es declarado improcedente su despido. Lo único que diferencia al empleado funcionario del laboral es la inamovilidad, consecuencia de la imparcialidad. La jurisdicción laboral es más tutelar que la contencioso-administrativa, y la garantía de inamovilidad del empleado público laboral es igual que la del funcionario.
Sin embargo, no se equiparan los accesos al empleo: la función pública se realiza tras una preparación específica y pruebas rigurosas, mientras que algunos laborales acceden sin pruebas o por favores políticos o personales. Comenzaron a dictarse normas que restringen este tratamiento favorable.
Artículo 9.2: el ejercicio de funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguarda de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas corresponde exclusivamente a los funcionarios públicos.
La regulación del personal interino y directivo
Personal interino: sirve para la ejecución de programas de carácter temporal o para atender el exceso o acumulación de tareas durante un plazo máximo de 6 meses, dentro de un período de 12 meses.
Personal directivo: tiene carácter jerárquico. Se recoge en la carrera diplomática, en los embajadores, los generales y almirantes de los ejércitos, los inspectores de policía, etc. Los puestos de mayor responsabilidad eran nombrados por los distintos gobiernos entre funcionarios de su agrado. Al suprimirse las categorías superiores de los cuerpos de funcionarios que ejercían de directivos, surgió la necesidad de esta figura.
Las leyes del Estado y de las CCAA regularán la función directiva, los cargos, órganos o funciones que le corresponden desempeñar, el régimen de acceso y cese, las condiciones de empleo, el sistema de control, evaluación, responsabilidad y el régimen de incompatibilidades.
Condiciones del personal directivo:
- principios de mérito, capacidad e idoneidad;
- sujeción a evaluación, responsabilidad y control de resultados;
- sus condiciones de empleo quedan excluidas de la negociación colectiva;
- si es personal laboral, estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección.
Existe el riesgo de politización de la clase directiva.
Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP)
El Estatuto Básico del Empleo Público (EBEP) pretende:
- regular los principios generales aplicables al conjunto de las relaciones de empleo público y recoger aquello que les es común y que les diferencia de las relaciones de empleo del sector privado;
- garantizar que la selección y la carrera de los empleados públicos se acomoden a los criterios constitucionales de mérito y capacidad;
- establecer un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos.
Contiene normas que configuran la relación laboral de empleo público, reduce las competencias básicas del Estado y descentraliza hacia los Estatutos de Autonomía. Las CCAA cuentan con casi la mitad de los empleados públicos del país, y las desigualdades entre el personal de unas y otras Administraciones Públicas incrementan las graves tensiones que se producen.
La reforma que incorpora el Estatuto responde también a urgencias de carácter partidista o político: mejorar el status de los millones de votantes empleados públicos, ante la proximidad de unas elecciones, facilitando el paso de la condición laboral a la funcionarial; convirtiendo al personal de empleo temporal en funcionarios de por vida; abriendo a los altos funcionarios la posibilidad del funcionario directivo y de los contratos de alta dirección; y seduciendo a todos los funcionarios con el aumento de los permisos y generosas excedencias, entre otras medidas.
En general, el Estatuto mejora notablemente la condición de los funcionarios y de los contratados laborales. No obstante, las circunstancias económicas han propiciado la reducción de retribuciones.