Políticas Sociales y Familia: Conceptos Clave y Experiencia del Programa Chile Solidario

Presentación

Este documento desarrolla tres temas principales:

1. El Marco Conceptual de las Políticas Sociales.
2. Discusión sobre la familia en materia de desarrollo social y el rol del Estado.
3. Tópicos sobre familia en el caso del programa Puente.

Definiciones Conceptuales de Política Social

La política social es la acción organizada del Estado en materia social. Consiste en el conjunto más o menos coherente de principios y acciones gestionadas por el Estado, que determinan la distribución y el control social del bienestar de una población por la vía política (Herrera y Castón, 2003).

La política social cumple 4 funciones distintas y complementarias: protección, bienestar, realización de los derechos de ciudadanía y cohesión social. Es el conjunto de las políticas el que debe dar cuenta de la complementariedad de funciones. Los programas o iniciativas específicas pueden poner énfasis en algunas de las funciones y en otras no. La visión de conjunto es central para tener confianza en que se está contribuyendo a un propósito de política que trasciende las intervenciones concretas.

Protección y Bienestar Social

Suele categorizarse el rol e impacto de la política social en orden a dos grandes áreas: su carácter asistencial o protector y su carácter integrador, promocional y de ciudadanía, categorías que a menudo se presentan o se analizan en oposición, pues la experiencia indica que el poner el acento en un aspecto va en desmedro de otro.

Funciones de la Política Social

La política social abarca los siguientes campos de acción:

• a) Asistencia y protección social.
• b) Promoción del bienestar.
• c) Realización de los derechos sociales de la ciudadanía.

La combinación de estos campos de acción redunda en una cuarta función que se refiere a:

• d) La generación y preservación de un espacio social de pertenencia a la comunidad sociopolítica.

Asistencia y Protección Social

Las primeras acciones se realizan en Europa y América en los primeros años del siglo XX, dirigidas a otorgar protección social al mundo obrero en un contexto de acelerados procesos de industrialización, urbanización y expansión del modo de vida urbano. La idea era instalar mecanismos que aseguraran contra situaciones de riesgo y períodos no productivos (vejez, accidentes de trabajo) y establecieran normas a la relación laboral mediante recaudación solidaria de recursos y reparto universal. La protección social se liga a las “prestaciones sociales” que suelen ser monetarias y regulares, operando como bonos mensuales o esporádicos. También se ofrece asistencia en especies como medicamentos, alimentación, materiales de construcción, etc. El Banco Mundial establece que la protección social está constituida por el conjunto de transferencias y prestaciones no contributivas. La protección social responde a los asuntos más básicos como garantizar niveles dignos de vida entre la población más necesitada.

La Promoción del Bienestar

Crea el Estado de Bienestar, que a diferencia del de protección, mira hacia el futuro vía educación, capacitación, empleo, salud, etc. Antes se asociaba con oportunidades, acceso y cobertura a los servicios sociales; ahora se relaciona con:

• a) calidad de los servicios,
• b) atención especializada a grupos vulnerables,
• c) cogestión y colaboración entre gestores sociales y beneficiarios y
• d) incorporación creciente del concepto de derechos sociales de ciudadanía.

La Realización de los Derechos Sociales de Ciudadanía

A partir de los escritos de Marshall. El siglo XVIII fue el de los derechos civiles, el XIX el de los derechos políticos, el XX el de los derechos sociales. La temática de los Derechos Humanos surge nuevamente desde sus postulados más esenciales: el derecho a la vida, al pensamiento, al voto, al trabajo, a condiciones mínimas de decoro y dignidad. El procedimiento conocido de la gestión pública es el de una lógica centralizada, vertical y jerárquica, con mucho Estado y poca sociedad. Incorporar la dimensión de la ciudadanía para tematizar socialmente qué materias son objeto de derecho y ampliar la gestión de lo social desde la esfera institucional a la social es parte de la clave de una política social que acoge la dimensión del bienestar.

Generación y Preservación de un Espacio Social de Pertenencia a la Comunidad Sociopolítica

Como escribe Bourdieu, la política social está en la “cabeza de las personas” y no se reduce a la lista de beneficios que se pueden obtener del Estado. La política social tiene una función político-cívica que se compone de las funciones mencionadas de protección, bienestar y ciudadanía y que construye cohesión social, que es la idea y el sentimiento de formar parte de un colectivo que comparte derroteros como sociedad.

Políticas de Familia

La familia aparece, no sólo como unidad de intervención en políticas sociales, sino como unidad de diseño y concepción de la agenda social de los países. Dos campos teóricos son claves en esta materia: la idea de políticas de vida de Giddens y la idea de la política del ciclo vital, de Esping-Andersen.

Políticas de Vida (Giddens)

Son las que deben ayudar a los ciudadanos a navegar en el contexto de la globalización y las transformaciones en la vida personal y social. Apuntan hacia una nueva relación entre el individuo y la comunidad, redefiniendo derechos y obligaciones. La familia, unidad que debe ser capaz de generar mecanismos de confianza social sobre la base de deberes y obligaciones de las personas, y no solo de los Estados. Habla de la familia democrática, con equidad emocional y sexual, con derechos y deberes recíprocos, co-paternidad, autoridad negociada frente a los hijos, etc. Junto a estas ideas, desarrolla el término “políticas de vida”, aquellas que se ocupan de la forma y los estilos en que las personas quieren vivir, los arreglos personales y familiares y las necesidades de las personas y las familias para lograr una vida mejor.

Giddens propone apoyar el curso de vida de las familias por medio de:

• cuidado infantil,
• empleo de la mujer,
• empleos flexibles,
• políticas de segunda oportunidad para trabajadores.

La idea es permitir y facilitar que las familias tengan acceso a mecanismos de protección entendidos como garantías (derechos) y, a la vez, mecanismos de apoyo y oportunidades para que puedan realizar sus estilos de vida que se expresan en arreglos valóricos, emocionales y domésticos.

Políticas de Familia / Políticas del Ciclo de Vida (Esping-Andersen)

Propone el concepto de políticas sociales de anticipación y del ciclo de vida. La idea es apoyar a las familias a lo largo de la vida entendiendo que la sociedad actual presenta más amenazas que en el pasado. Es tiempo de proponer medidas y políticas “amistosas para las mujeres”, dando un salto desde un modelo de Estado de bienestar centrado en el trabajador, hombre jefe de hogar que inspiró a la seguridad social del siglo pasado a uno centrado en la familia.

¿Cuál es entonces el desafío? Entender la política social como una inversión, desarrollar políticas de familia y enfrentar el mayor riesgo y vulnerabilidad invirtiendo hoy para tener resultados mañana. Debe responder a las necesidades del ciclo vital poniendo énfasis en la doble dimensión: protección y seguridad e inversión en el presente para mejor desempeño en el mercado en el futuro.

Las áreas a cubrir por las políticas de familia son:

1. Invertir en la infancia, expandir el derecho universal a una atención preescolar de calidad; distribuir subsidios para cuidado infantil.
2. Promover el empleo de las madres facilitando los servicios de cuidado infantil.
3. Hacer compatibles el trabajo profesional y la formación de la familia, lo que lleva a mirar políticas de empleo y vivienda.
4. Entregar garantías de seguridad social en la vejez actualizando un pacto de solidaridad intergeneracional.

Programa Puente – Chile Solidario

Chile Solidario se focaliza en familias en situación de indigencia, que corresponden al 6% de las familias chilenas según datos de la CASEN. Se propone sacar a las familias de su condición de indigencia y, a la vez, consolidar una red de protección social que permita mejorar las oportunidades de aseguramiento de las familias pobres expuestas a grados crecientes de vulnerabilidad.

Chile Solidario no se define como un programa sino como un sistema de protección social.

El objetivo general del sistema es “mejorar las condiciones de vida de familias en extrema pobreza, generando las oportunidades y proveyendo los recursos que permitan recuperar o disponer de una capacidad funcional y resolutiva eficaz en el entorno personal, familiar, comunitario e institucional” (MIDEPLAN 2002).

Chile Solidario define que la inserción social se juega en la satisfacción de siete pilares básicos que, a su vez, se operacionalizan en 53 mínimos a cumplir. Los pilares son:

• salud,
• educación,
• habitabilidad,
• trabajo,
• ingresos,
• dinámica familiar e
• identificación.

El Sistema combina componentes asistenciales y promocionales y se estructura en 4 componentes:

• Componente de apoyo psicosocial: acompañamiento personalizado por parte de un profesional o técnico durante un período de 24 meses, a través de un sistema de visitas periódicas en cada domicilio. Su gestión es coordinada por el programa “Puente” del Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS.
• Bono de Protección a la Familia: es un beneficio asociado al cumplimiento de los términos del contrato familiar que se firma y es entregado a la mujer jefa de familia o a la pareja jefa de familia, en montos decrecientes durante los 24 meses de su participación.
• Subsidios monetarios garantizados: se otorga acceso a la red de subsidios monetarios y no monetarios, subsidio maternal, único familiar, de vejez o invalidez, alimentación escolar.
• Acceso preferente a programas de promoción social tales como capacitación laboral, nivelación de estudios, rehabilitación de drogas, prevención de violencia intrafamiliar, etc.

Chile Solidario es un programa centralizado cuyo diseño e implementación es responsabilidad de MIDEPLAN, que cuenta con el apoyo del FOSIS en lo que concierne al Programa Puente y de otros ministerios y servicios públicos, con los cuales acuerda convenios de colaboración que entregan acceso preferente a las familias de Chile Solidario a sus programas y beneficios. El programa define un convenio con cada municipio. Al interior de cada municipio se conforma la “Unidad de Intervención Familiar” (UIF) que organiza el trabajo de los apoyos familiares en cada comuna.

Notas sobre Familia en Chile Solidario

Desde la perspectiva de las funciones de la política social

Protección Social: bono que reciben las familias para incrementar ingresos y consumo. El concepto del programa se asocia con la idea de insertar a la familia a una red de protección que recorre distintos campos de la política social expresados en los siete pilares básicos mencionados previamente.

Bienestar Social: Las familias participantes de Chile Solidario demandan soluciones específicas en torno a necesidades apremiantes. La lógica de la carencia se impone sobre la lógica de la promoción y el desarrollo social.

Derechos Sociales y Ciudadanía: El programa aborda el tratamiento de los derechos sociales de una particular manera: instala el concepto de mínimos sociales, los que se asocian con la idea de derechos mínimos de la supervivencia. Sobre este punto caben tres comentarios.

El componente político-cívico: En relación con la función de cohesión social y aporte de la política social a la elaboración de un sentimiento de pertenencia a la comunidad nacional, cabe levantar tres comentarios:

1. Primero, Chile Solidario va en busca de familias “descolgadas” de las redes de protección, colaborando a generar en ellas el sentimiento de formar parte de una comunidad que las reconoce y apoya, que se hace cargo de su condición de vida y puede impulsar iniciativas al respecto.
2. Segundo, el tratamiento aislado e individual del programa, que acoge a la familia sin tener en consideración el entorno social en el que está inserta. Tratar a familias y personas desvinculadas de su entorno apunta en contra de la elaboración ciudadana del interés y compromiso cívico y tiende al asistencialismo y la dependencia.
3. Tercero, establece contraprestaciones, lo que alude a la corresponsabilidad de las familias y el Estado, pero no corresponde afirmar que el acceso a la escuela y el consultorio sean una nueva puerta que se abre para ellas, pues en Chile es amplia y masiva la participación en los servicios sociales de educación y salud.

Desde la perspectiva de políticas de familia

El promotor tiene por delante al grupo familiar: La labor del apoyo familiar es uno de los componentes de Chile Solidario, aquel que construye el enlace con la familia. Este componente está a cargo del FOSIS, que lo ejecuta a través del programa Puente. Los apoyos familiares dan vida al componente “apoyo psicosocial”. Puente selecciona a la familia de acuerdo con su puntaje CAS. Se invita al conjunto de la familia a participar en el programa y se trabaja con la meta de apoyar a la familia en el cumplimiento de un conjunto de 53 mínimos y de establecer los enlaces que correspondan con la red pública para configurar la idea de una red de protección social. Los mínimos abordan necesidades sociales para las personas en los distintos momentos de sus ciclos vitales.

El concepto de familia se expresa en los mínimos: En la práctica, y salvo excepciones, la idea de familia se verifica en la plantilla de los mínimos, pues ellos recorren necesidades de todo el grupo familiar en sus distintos momentos del ciclo vital. Su foco es entonces verificar la situación vital de todos los miembros de la familia y poner en acción la red pública en lo que corresponda.

La familia es, en la práctica, la mujer: La idea de familia como enlace con el programa no es otra que la mujer, madre o jefa de hogar, que opera como interlocutora del programa para todos sus efectos. Así lo entienden los apoyos familiares, la propia mujer y su núcleo familiar. Tanto hombres como mujeres que participan en el programa entienden que el bono familiar es una retribución a la mujer en su rol de administradora de recursos, ya sean informales o de la política pública en torno a la supervivencia.

La familia en su entorno extenso: Al focalizarse rígidamente en la familia nuclear, omite vínculos o interacciones que escapan al “núcleo familiar”, por ejemplo, relaciones con otras familias al interior de la misma casa, vecinos u organizaciones tales como comités de allegados o juntas de vecinos. Al omitir estas relaciones, muchas veces se rompen lógicas colectivas de solidaridad y se instalan otras de competencia y rivalidad por los recursos.

Familia: el jefe de hogar: El enfoque familiar corre el riesgo de reafirmar los estereotipos de género que tensionan las relaciones en la pareja. Esto se refiere a recargar a las mujeres con más preocupaciones sociales, quitándoles a los hombres la posibilidad de asumir esos roles; y también a recargar a los hombres con más preocupaciones productivas, que reproducen su rol proveedor, quitándoles a las mujeres la oportunidad de participar en este campo.

Pensando en Políticas de Familia

Dos puntos de vista: Por un lado, debe tenerse en mente el sentido y propósito global de la política. Por otro, deben tomarse en cuenta los asuntos prácticos y concretos de la forma de operar de las políticas. Una cosa es imaginar las políticas al servicio de las familias. Otra, definir líneas de acción que operen con el núcleo familiar en su conjunto. Es necesario pensar en los desafíos asociados a ambas cosas.

Familia como eje de orientación de la política social

El diseño de las políticas públicas implica reemplazar el antiguo enfoque que se estructuraba en torno al hombre trabajador, jefe de hogar que dio origen al modelo de bienestar en el siglo pasado.

El nuevo enfoque debe hacerse cargo de:

• a) Conducir la política social hacia un enfoque de familia, amistoso con las mujeres, que busque complementariedad entre lo doméstico y lo laboral.
• b) Énfasis en el ciclo vital, pensando que la inversión de hoy en el cuidado es una respuesta hacia el futuro sobre autonomía y capacidad de desenvolverse en el mercado.
• c) Prestar atención a las necesidades de las mujeres y apoyar su inserción al mercado de trabajo.

Familia como unidad de intervención de políticas sociales en el sistema Chile Solidario

• a) Validar la idea que se ha desarrollado según el concepto de mínimos sociales del ciclo vital del grupo familiar.
• b) Validar la figura del promotor como enlace entre la familia (el núcleo) y la red de protección social.
• c) Entender y trabajar con la familia en su medio social.
• d) Ligar enfoques de protección con enfoques ligados a la idea de bienestar, generación de capacidades y fortalecimiento del capital social.