Principios Fundamentales del Derecho Constitucional Español: Estructura del Estado y Poderes Públicos

La Soberanía de la Constitución

El primer principio sobre el que se asienta el ordenamiento jurídico español es el de la soberanía de la Constitución. Hace referencia a la supremacía de la Constitución sobre todos los poderes constituidos, siendo el poder constituido toda ley o reglamento que emana del poder constituyente. Esto se ve representado en la pirámide de Kelsen, que establece una jerarquía de normas.

Sin embargo, existe una representación más exacta de la jerarquización de normas: esta tradición se rompe con la Constitución de 1978, que declara la soberanía de la Constitución, pues todos los poderes públicos sin excepción están sometidos a ella, y son susceptibles de ser controlados o anulados si no se adecuan a lo que ella determina. Así lo afirma el artículo 9.1 de la CE.

Por tanto, la Constitución es un documento político, pero también una norma jurídica. Es una norma inmediatamente aplicable y alegable ante los Tribunales de Justicia como fuente de derechos y obligaciones.

En el continente europeo, en el que el Estado Constitucional tiene que afirmarse frente a la Monarquía Absoluta, la cuestión de la soberanía se convertirá en una de las cuestiones básicas tanto en el proceso de imposición del Estado como forma política, como en el proceso de su organización jurídica. En lo que afecta al momento político del problema, la soberanía del Estado, la unidad del poder estatal que no admite competidores, se impone como forma política. Sin embargo, en lo que se refiere al aspecto jurídico-constitucional (determinación de la titularidad de la soberanía dentro del Estado), la disputa va a ser permanente a lo largo de todo el siglo XIX, alternándose las Constituciones basadas en el principio de la soberanía nacional con las que defienden la soberanía compartida del Rey con las Cortes.

Este tema quedaría zanjado al terminar la Primera Guerra Mundial. En las Constituciones europeas contemporáneas se hará una mención expresa a la fundamentación democrática del poder y al lugar de residencia de la soberanía. Por lo general, la fórmula que se ha seguido es la de la afirmación pura y simple de la soberanía popular (todos los poderes derivan del pueblo). Sin embargo, la Constitución de 1978, siguiendo el modelo francés, opta por una solución que combina la soberanía popular con la soberanía nacional. Esto se puede ver en el art. 1.2 CE: “La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”. Este principio de legitimidad democrática es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política.

En cuanto a la soberanía popular, esta está íntimamente relacionada con la idea de poder constituyente, instrumento a través del cual la nación decide organizarse políticamente y ordenarse jurídicamente, reclamando para sí misma la posición de centro de poder originario, autónomo e incondicionado. Dicho esto, la titularidad del poder constituyente va a corresponder al pueblo (“no puede existir otro elemento soberano más que el pueblo español”).

En España, el ordenamiento jurídico del Estado Constitucional se ha basado sin excepción en el principio de la primacía de la ley. La Constitución era, indiscutiblemente, un documento político muy importante, pero no tenía el valor de norma jurídica, por lo que era bastante irrelevante para el mundo del derecho. El poder constituyente es un poder originario y único, pues su fundamento está en sí mismo.

Está vinculado a la idea de contrato social, ya que renunciamos a parte de nuestra autonomía para obtener, a cambio, seguridad. El Estado nos va a reconocer y garantizar ciertos derechos (libertad, igualdad ante la ley, etc.) a cambio de que renunciemos a parte de nuestra autonomía. Es un poder incondicionado frente al cual no existen límites y es legítimo, pues es aceptado por todos/as (surge del pueblo y su ejercicio está controlado por el mismo). Es un poder, por tanto, previo al Derecho, transforma la Política en Derecho.

El surgimiento de un nuevo poder, el poder constituyente, dejará atrás la Constitución consuetudinaria, basada en las costumbres, para dar paso a la Constitución racional-normativa, en la que se aceptan una serie de normas. Esta Constitución consiste en una ordenación racionalizada (textos coherentes), que se hace en un solo momento, abarca toda la vida del Estado (no hay ningún poder previo ni posterior a la Constitución) y pretende permanecer en el tiempo. Dicha Constitución va a convertirse en la norma suprema del ordenamiento jurídico, como veíamos anteriormente.

Para garantizar su aplicación y su supremacía se establece un control de constitucionalidad de la Ley, llevado a cabo por el Tribunal Constitucional, y un procedimiento de reforma muy rígido, pues la Constitución solo puede ser reformada a través del proceso que la propia Constitución establece.

En definitiva, podemos decir que la soberanía de la Constitución supone una expresión inequívoca de la legitimación democrática del poder por parte del auténtico poder soberano, el pueblo. Esto tiene un aspecto negativo, que es la ausencia de un órgano soberano, y uno positivo, que es la estructuración democrática del Estado.

El Estado de las Autonomías

A lo largo del proceso constituyente de 1978 hubo numerosos puntos de encuentro entre las diferentes formaciones políticas que en él participaron. Uno de ellos tenía que ver con la estructura del Estado, pues la Constitución tenía que hacer compatible el poder central del Estado con el de unidades territoriales de ámbito inferior.

Para ser una cuestión decisiva, hay que reconocer que el constituyente no la dejó claramente resuelta, por lo que se hace referencia a la ambigüedad del Título VIII de la Constitución: “De la organización territorial del Estado”. Lo que sí sabía con certeza es lo que NO quería: el mantenimiento de la estructura unitaria y centralista del Estado español de los dos últimos siglos.

Buena prueba de ello es que, al iniciarse el proceso constituyente, el Gobierno aprueba por Decreto-Ley regímenes provisionales de autonomía (Preautonomías), lo que anunciaba el régimen de autonomía que iban a tener las regiones de España una vez aprobada la Constitución.

Las continuas discrepancias entre los diferentes partidos políticos hacen que el constituyente adopte su decisión políticamente conformadora sobre la estructura del Estado, combinando el principio de unidad (principio político del Estado) con el reconocimiento del derecho de autonomía (instrumento a través del cual el constituyente pretende que el principio se haga real y efectivo).

En el proceso constituyente, no había duda de que el Estado de la Constitución de 1978 tenía que ser un Estado presidido por el principio de unidad y organizado jurídicamente de forma descentralizada. Finalmente, la Constitución incluiría en el Título Preliminar una decisión política inequívoca:

• Art. 2 CE: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

Sin embargo, el ejercicio del derecho de autonomía no podrá oponerse nunca al principio de unidad, pues es este el instrumento utilizado para garantizar la indivisibilidad del territorio. La Constitución completa la definición del derecho a la autonomía con otros principios, el de igualdad (art. 139) y solidaridad. Estos principios son los instrumentos empleados por el constituyente para garantizar que el ejercicio del derecho a la autonomía no sea contradictorio con el principio de unidad. De ahí que todo ejercicio del derecho a la autonomía que no sea coherente con los principios de igualdad y solidaridad tenga que ser declarado anticonstitucional. Y esta es la decisión política constitucionalmente conformadora contenida en el Título Preliminar de la Constitución, que ha dado un Estado políticamente descentralizado articulado a partir de 17 Comunidades Autónomas y 2 Ciudades Autónomas.

Tipos de Estado

• Unitario: Se produce una unificación del poder, suprimiéndose todos los poderes políticos ajenos a la estructura estatal unitaria, unificación de la población, suprimiéndose todas las diferencias jurídicas entre los ciudadanos y unificación del territorio, suprimiéndose las divisiones y aduanas internas. Ej. Francia.
• Descentralizado.
• Federal: Articulado en unidades territoriales que presentan un alto grado de autonomía, estas unidades participan en la formación de la voluntad de la Federación a través de una segunda cámara parlamentaria, elementos garantizados en una Constitución rígida y presenta un mecanismo organizado de resolución de conflictos territoriales.

Estado Integrado en la Comunidad Internacional

Los Estados, como los ciudadanos, son jurídicamente iguales y libres. Las relaciones entre los Estados están definidas por los principios de igualdad jurídica y libertad personal en el ordenamiento internacional. Los Estados soberanos e independientes son los sujetos del Derecho Internacional. En el mundo cada vez existen más Estados soberanos e independientes. Pero dichos Estados son cada vez más dependientes en su vida real de las relaciones con los demás Estados (interdependencia estatal). Las relaciones internacionales se han convertido en un elemento de vital importancia para el avance y prosperidad de los Estados contemporáneos.

A pesar de que las Constituciones sean normas que se centran en la ordenación jurídica del Estado hacia el interior, es cada vez más frecuente que estas tengan en cuenta la “posición internacional del Estado” y contemplen las posibles limitaciones a la soberanía, derivadas de la necesaria convivencia con los demás Estados en el ámbito internacional. Una de esas limitaciones es la propia soberanía de la Constitución. El texto constitucional supone un límite tanto para la acción interior como la acción exterior del Estado.

Por ello, la Constitución dispone del art. 95.1, que establece que “la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional”. La incorporación de España a la Unión Europea hizo que la Constitución incluyese el art. 93, cuyo primer apartado explica que será una Ley Orgánica la que autorice la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución.

Lo importante en esto es que la Constitución española contiene una fórmula que permite al legislador orgánico (LO) limitar la soberanía del Estado español mediante la transferencia de una parte de la misma a una organización supranacional. La materia constitucional que ha experimentado un proceso más acusado de “internacionalización” ha sido la que respecta a los derechos fundamentales. Podemos decir que este es el terreno en el que más ha progresado la formación de una “opinión pública internacional”. En el Art. 10.2, la Constitución se inserta en un contexto internacional en materia de derechos fundamentales y libertades públicas, por lo que hay que interpretar sus normas en esta materia conforme a lo que establece la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales ratificados por España. De esta forma, adquiere valor interno la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

Por lo que, como puede verse, ha dejado de ser un concepto polémico y ha pasado a ser un concepto descriptivo. La Constitución española de 1978 ha diseñado un sistema económico adaptado a nuestra nueva realidad histórica, la economía social de mercado. En este nuevo sistema se garantiza el derecho a la propiedad privada (art. 33 CE) y se reconoce la libertad de empresa. Para su control, la CE contempla una serie de técnicas de intervención estatal, recogidas, principalmente, entre los arts. 128 y 131 (subordinación de la riqueza al interés general, la iniciativa pública en la actividad económica, planificación económica, etc.). El sistema económico que establece la Constitución es, por tanto, un sistema capitalista configurado por una serie de limitaciones. Puede deducirse un marco normativo unitario y sistemático, característico de un modelo capitalista avanzado, en el que se consagra el principio general y unitario de mercado y se prevén una serie de instrumentos legales de intervención pública en la economía, cuya utilización queda remitida a la voluntad política de los órganos competentes.

Soberanía Popular y el Cuerpo Electoral

El art. 1.2 de la Constitución afirma que “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. Este es el principio de legitimidad democrática, que es la base de toda nuestra ordenación jurídico-política. Dicho principio es instaurado en las Constituciones posteriores a la Gran Guerra y, sobre todo, a partir de la Segunda Guerra Mundial, cuando se reconoce el sufragio femenino. El impulso democrático se manifestaría de manera imparable con el final de la Gran Guerra, liquidando rápidamente las manifestaciones políticas más autoritarias.

Antes de 1914, en Europa existe el Estado Constitucional, pero no el Estado Democrático. Se caracteriza por ser un Estado oligárquico, en el que tan solo una parte muy reducida de la población puede participar en el proceso político. El Estado del siglo XIX solo representa una parte de la sociedad, una sociedad de propietarios, un grupo social homogéneo.

Pero el final de la Gran Guerra supondría el fin de ese Estado liberal, dando paso a una nueva organización política en la que intervendrían sectores sociales que hasta el momento habían estado excluidos del proceso político. Por primera vez se hacía realidad el hecho de que el Estado es un producto del contrato social y que es en la sociedad donde encuentra su razón de ser.

El siglo XX nos traerá el Estado Democrático, el Estado expresivo de toda la sociedad, que no tiene en cuenta la propiedad de los integrantes de esta. De esta forma se hace realidad el principio de la democracia política. Con la afirmación de este principio democrático se plantearon una serie de problemas políticos y técnicos:

• Se produce un aumento espectacular del número de participantes en el proceso político.
• Existe una diversidad y complejidad de los grupos sociales representados, dejando de ser la sociedad una entidad homogénea. Mucha más diversidad.

Para controlar el proceso de legitimación democrática y evitar la manipulación del mismo se crearon unos mecanismos institucionales que garantizaban el ejercicio real del derecho de sufragio por parte de la población y evitaban el uso abusivo del mismo.

El instrumento técnico-jurídico para ser organizada jurídicamente sería la transformación del pueblo en el cuerpo electoral. El cuerpo electoral puede definirse como el conjunto de los ciudadanos con derecho a sufragio activo, que en las democracias contemporáneas son todos los ciudadanos mayores de edad que no están privados del ejercicio de sus derechos políticos mediante decisión judicial. El cuerpo electoral es el punto de intersección de la Sociedad y el Estado. Es la expresión jurídica de la sociedad, que crea el derecho y dirige la política del país a través de la elección de sus representantes. El poder del Estado en todas sus manifestaciones tiene que ser expresión de la voluntad de la sociedad. La voluntad del cuerpo electoral solo puede constituirse a través del ejercicio del derecho de sufragio de forma individualizada por los ciudadanos. Por lo tanto, deducimos que es un derecho muy personal.

Es muy importante determinar una serie de requisitos para el ejercicio de tal derecho:

• La nacionalidad: Solo los ciudadanos españoles son titulares de este derecho político fundamental (art. 11 CE). Pero en el art. 13.2, el constituyente español contempla la posibilidad de que ciudadanos extranjeros puedan ejercer el derecho de sufragio activo en las elecciones locales y el derecho de sufragio pasivo.
• La mayoría de edad: Según el art. 12 CE, se alcanza a los 18 años.
• El pleno ejercicio de los derechos políticos: Ley Orgánica, carecen de derecho de sufragio los condenados por sentencia judicial firme a la privación de tal derecho, los declarados incapaces por sentencia judicial y los internados en un hospital psiquiátrico con autorización judicial.

En los dos últimos casos el juez debe declarar expresamente la incapacidad para el ejercicio del derecho de sufragio. Se dan medios para que estos puedan ejercitar su derecho. Es un derecho personalísimo. La inscripción censal: requisito establecido por el art. 2.3 de la LOREG.

Además de los citados requisitos, la CE contiene una serie de principios que enmarcan el ejercicio individual del derecho. Tales principios:

• Sufragio universal: Es el resultado de un largo proceso histórico que ha conducido desde fórmulas limitadas de sufragio censitario. Sufragio universal masculino (siglo XIX). Voto femenino (II República).
• Voto libre: Se encuentran prohibidas todas las presiones o coacciones en el proceso de formación de voluntad y emisión del sufragio por el ciudadano. Podemos decir que la LOREG es un instrumento para garantizar la libertad del ejercicio del derecho de sufragio, de tal forma que no se produzca una manipulación del mismo y se dé una correspondencia entre la voluntad del pueblo y la del Estado.
• Sufragio igual: Expresado con la fórmula “un hombre, un voto”, aunque en su aplicación práctica pueden producirse desviaciones importantes que no suponen una vulneración del principio de igualdad.
• Sufragio directo: Elegimos directamente a nuestros representantes.
• Sufragio secreto: Protege las garantías materiales con las que debe realizarse el acto de votación.

Derecho de sufragio activo: Derecho al voto.

Derecho de sufragio pasivo: Derecho a ser votado, a presentarse como candidato.

El Referéndum

El referéndum, instrumento de participación directa en los asuntos públicos, es uno de los cauces de conformación y expresión de la voluntad general. “Las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos”. Por tanto, se trata de un referéndum de carácter consultivo, ya que carece de efectos jurídicos directos. Una decisión mayoritaria del cuerpo electoral no podrá ser ignorada por los órganos representativos de dicho cuerpo electoral.

En cuanto al procedimiento que se debe seguir para convocar un referéndum, este aparece en el art. 92.2 CE, en el que intervienen tres órganos: el Rey, el Gobierno y el Congreso de los Diputados:

• La iniciativa del referéndum corresponde al Presidente del Gobierno, aunque hace falta el previo acuerdo con el Consejo de Ministros para su tramitación.
• A continuación, el Congreso de los Diputados debe autorizar tal iniciativa, aprobándola por mayoría absoluta.
• El Rey debe intervenir para la convocación del referéndum, ya que es el único con potestad para hacerlo (intervención reglada).

El referéndum debe ser regulado mediante ley orgánica. Esta prohíbe expresamente la celebración de referéndum alguno durante la vigencia del Estado de excepción y de sitio, así como también en los períodos electorales (90 días anteriores o posteriores a la fecha de celebración de elecciones parlamentarias o locales generales).

Junto al referéndum consultivo, la CE contempla también otros tipos de referéndum vinculados a la reforma constitucional y a la aprobación y reforma de los Estatutos de Autonomía.

Las consultas populares no refrendarias son aquellas en las que cualquier colectivo puede ser llamado a expresar su opinión sobre asuntos de relevancia pública y a través de cualquier procedimiento. Mientras que el referéndum es una consulta dirigida al cuerpo electoral cuyo procedimiento está rodeado de las garantías propias del procedimiento electoral.

Iniciativa Popular

La iniciativa popular es una institución de democracia semidirecta contemplada en nuestra Constitución en el art. 87, dedicado en general a la iniciativa legislativa. Establece la posibilidad de ejercer la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de leyes, excluyendo de la misma una serie de materias (leyes orgánicas, tributarias, Presupuestos Generales del Estado, leyes de planificación de la actividad económica). La Ley Orgánica regula el ejercicio de esta iniciativa:

1. El proceso se inicia con un escrito de presentación dirigido a la Mesa del Congreso, en el que se incluye el texto articulado de la proposición de ley, los motivos que lo fundamentan y un listado de los miembros que componen la Comisión Promotora.
2. A continuación, tiene lugar un trámite de admisión en la Mesa del Congreso. La iniciativa puede ser rechazada por incumplir alguno de los anteriores requisitos o por existir ya otra iniciativa sobre el mismo objeto. Contra la decisión de inadmisión cabe recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
3. Posteriormente, se inicia el procedimiento de recogida de al menos 500.000 firmas. Las firmas deberán ser entregadas a la Junta Electoral Central en un plazo máximo de nueve meses. Es necesaria la autentificación de las firmas (notario, secretario judicial, secretario municipal, fedatarios especiales nombrados por la Comisión Promotora).

Finalmente, tras el recuento final por la Junta Electoral Central, el procedimiento termina con la inclusión de la proposición en el orden del día del Pleno del Congreso de los Diputados para su toma en consideración (plazo máximo de seis meses).

El Sistema Electoral

El sistema electoral es el procedimiento destinado a crear jurídicamente la voluntad del cuerpo electoral. Este es el instrumento a través del cual la sociedad se constituye políticamente. El sistema electoral tiene que garantizar que el Estado sea la expresión políticamente adecuada de la sociedad.

El sistema electoral está definido por las normas relativas a:

• Los instrumentos de expresión del voto (papeletas de votación).
• La fórmula electoral (método de asignación de escaños a los partidos políticos).
• Las circunscripciones, es decir, las unidades geográficas para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños.

La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas electorales, por lo que el legislador tiene un poder de configuración absoluto en este campo. La LOREG ha optado por el llamado voto categórico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas que los electores no pueden alterar. Este se aplica tanto para las elecciones al Congreso de los Diputados, como para las municipales.

El Senado presenta una excepción, pues la modalidad del voto es individual, a cada candidato. Ello favorece la cohesión partidista (ventaja). Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad de personalizar la representación política.

La Constitución ofrece tan solo una referencia, parcial e incompleta, respecto de la fórmula electoral. Se trata del art. 68.3 CE, que exige que la elección del Congreso se realice “atendiendo a criterios de representación proporcional”.

La representación proporcional es, por tanto, un parámetro establecido específicamente para las elecciones al Congreso. Las restantes elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas no proporcionales. Sin embargo, la LOREG ha extendido el criterio de proporcionalidad a las elecciones municipales.

La LOREG ha establecido como fórmula electoral de representación proporcional la llamada regla d’Hont, que consiste en atribuir escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la serie aritmética, hasta el de escaños correspondientes a la circunscripción. La LOREG incluye, además, un correctivo a la proporcionalidad, al excluir de la asignación de escaños “aquellas candidaturas que no hubieran obtenido, al menos, el 3% de los votos válidos emitidos en la circunscripción”. El Senado presenta la única excepción en cuanto al criterio de representación proporcional, pues sus elecciones se rigen por una fórmula mayoritaria.

La circunscripción es el elemento del sistema electoral que ha optado por la circunscripción provincial, tanto para el Congreso como para el Senado, incluyendo Ceuta y Melilla y las islas o agrupaciones de islas.

La Constitución determina también el tamaño de las circunscripciones, es decir, el número de escaños correspondientes a cada provincia. En el caso del Senado, el constituyente asigna directamente 4 senadores a cada provincia, 3 a cada una de las islas mayores, 2 a Ceuta y 2 a Melilla y 1 a cada una de las islas. En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia viene definido indirectamente por la Constitución: Congreso de 350 Diputados asignando a cada provincia un mínimo inicial de 2 escaños.

Los demás, según el art. 68.2 CE, serán distribuidos en proporción a la población. El “coste” de un diputado en números de votos es bastante mayor en las circunscripciones grandes que en las pequeñas, lo que es causa de una sobrerrepresentación de las circunscripciones rurales y una subrepresentación de las urbanas.

Aspectos Administrativos del Proceso Electoral

Los aspectos administrativos de las elecciones son indispensables para asegurar su credibilidad, independientemente del sistema electoral establecido:

• El censo electoral: Es el principal instrumento administrativo del Derecho electoral. La inscripción en el mismo es condición necesaria para el ejercicio del derecho de sufragio. Contiene la inscripción de quienes reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o temporalmente, del derecho de sufragio.
• El procedimiento electoral: Conjunto de actos que deben realizar el Gobierno, los Ayuntamientos, la Administración electoral, los ciudadanos, los candidatos y los partidos para que las elecciones se lleven a cabo, para controlar su desarrollo y para verificar sus resultados. El acto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y su acto final es el escrutinio y la proclamación de los electos.
• La Administración electoral: Es una administración especial por su posición jurídica, que es completamente independiente del Gobierno, y por su finalidad, que es garantizar la transparencia y la objetividad de las elecciones, además del principio de igualdad en el desarrollo del procedimiento electoral. Compuesta por una serie de órganos colegiados: las Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zona, así como las Mesas Electorales. Su estructura se caracteriza por: Ser independiente del poder ejecutivo y legislativo, incorporar jueces y magistrados a las tareas de la Administración electoral.

Fases del Procedimiento Electoral

Primera Fase: La Convocatoria de Elecciones

La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe de Estado (Rey), según establece la CE en su art. 62.b. Distinguimos dos clases de convocatorias: la primera, por disolución anticipada de las Cortes, en cuyo caso el propio Real Decreto de disolución debe convocar las elecciones. La segunda, por expiración del mandato de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con antelación, concretamente, 25 días antes de la terminación del mandato. En ambos casos, los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las elecciones que deberán celebrarse el día 54 posterior a la convocatoria.

Segunda Fase: Nombramiento de Representantes y Administradores

El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las candidaturas. Los partidos que pretendan presentarse a las elecciones, antes de presentar sus candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administración electoral. Asimismo, tienen que designar, en esta fase previa, los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los responsables de los ingresos, los gastos y de la contabilidad electorales.

Tercera Fase: Presentación y Proclamación de Candidatos

El derecho de presentar candidatos queda reservado por la ley a las siguientes entidades:

1. Los partidos políticos y federaciones inscritos en el registro correspondiente.
2. Las coaliciones que se formen para cada elección.
3. Las agrupaciones de electores.

Prohíbe la presentación de candidaturas que vengan a continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente ilegal y disuelto o suspendido.

La presentación debe cumplir una serie de características formales, entre las que destaca la necesidad de acompañar la declaración de aceptación de la candidatura por cada candidato, y también la prohibición de utilizar denominaciones, siglas o símbolos que induzcan a confusión con los pertenecientes a otros partidos. Con ello se pretende evitar que los partidos orienten el voto de los ciudadanos. Otro requisito importante que fue añadido en 2007 consiste en que las candidaturas tengan una composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan, como mínimo, el 40%. Las Juntas Electorales competentes deberán comunicar a los representantes de cada candidatura cualquier irregularidad apreciada en ellas, por denuncia de otros candidatos, o de oficio, para que, si es posible, se proceda a su subsanación.

Cuarta Fase: La Campaña Electoral

La campaña electoral está reservada a “los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones o agrupaciones”. Por tanto, serán esas entidades las únicas que podrán beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente para las actividades de campaña electoral. Nada impide que otras entidades, como los sindicatos o las asociaciones empresariales, se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso que recomienden el voto en favor de una determinada opción, ya que está protegido por el derecho de la libertad de expresión. La finalidad de la campaña electoral consiste en la captación de sufragios. Por tanto, esta se diferencia de la campaña institucional organizada por los poderes públicos, que está destinada a informar a los ciudadanos sobre la fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos.

Para prevenir el abuso de las campañas institucionales, el legislador ha prohibido expresamente que, desde la convocatoria hasta la celebración de las elecciones, se lleve a cabo cualquier acto organizado o financiado por los poderes públicos que contenga alusiones a los logros obtenidos, o que utilice imágenes o expresiones similares a las utilizadas en sus propias campañas por alguna entidad política presentada a elecciones.

La campaña electoral también se distingue de la “precampaña”, que tiene lugar en el período comprendido entre la convocatoria de elecciones y el inicio legal de la campaña. Durante ese período los partidos no pueden solicitar directamente el voto para sus candidaturas, además, queda prohibida toda publicidad o propaganda mediante carteles, soportes comerciales, medios digitales, etc. Gran parte de la campaña electoral se lleva a cabo mediante la utilización gratuita de medios públicos.

La distribución de dichos espacios publicitarios no se hace con criterio igualitario, sino proporcional, atendiendo al número total de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las anteriores elecciones. Los partidos que no obtuvieron representación en las anteriores elecciones tienen asignado, de todas formas, un tiempo gratuito de publicidad. Por último, cabe señalar que la campaña tiene una duración de 15 días, terminando a las cero horas del día anterior a la votación.

Quinta Fase: La Votación

La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral y también la más compleja. Los sujetos protagonistas de la misma no son órganos administrativos, sino las personas titulares del derecho de sufragio.

La ley admite el voto por correspondencia en los siguientes casos:

• Electores que en la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde deben ejercer su derecho de voto.
• Personal embarcado en buques de la armada, de la marina o de la flota pesquera, personal de las fuerzas armadas y cuerpos de seguridad que estén cumpliendo misiones en el exterior, así como los ciudadanos que se encuentren en el extranjero entre la convocatoria y la celebración de un proceso electoral.
• Ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que vivan en el extranjero, aunque estos también tienen la opción de votar personalmente en los Consulados.

Sexta Fase: El Escrutinio y la Proclamación de Electos

El escrutinio y la proclamación de electos componen la fase final del procedimiento electoral. El escrutinio: primero, el escrutinio en las Mesas Electorales (inmediatamente después de concluida la votación) y después, el escrutinio general en la Junta Electoral de la circunscripción (el tercer día siguiente al de la votación).

La LOREG ordena a las Juntas no contabilizar los resultados de una Mesa cuando hubiere Actas dobles y diferentes o cuando el número de votos que figure en un Acta exceda al de electores que haya en la Mesa, según las listas del censo electoral. Solo en estos casos pueden las Juntas revisar la actividad de las Mesas.

Los representantes de las candidaturas pueden presentar reclamaciones contra el Acta del escrutinio general. La utilidad de este recurso resulta limitada, pues debe interponerse, tramitarse y resolverse en plazos verdaderamente urgentes, no pudiendo abrir un período probatorio. En todo caso, agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales deben proceder a la proclamación de electos y a expedir las credenciales correspondientes.

Garantías Jurisdiccionales del Derecho Electoral

El proceso electoral está fuertemente judicializado, ya que son jueces y magistrados quienes dirigen y controlan la Administración Electoral. Ahora bien, estos actúan en el proceso electoral como Administración y no como Poder Judicial. El contencioso electoral es una garantía adicional del proceso electoral. Nuestro Derecho electoral establece las siguientes garantías jurisdiccionales:

• Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la formación del censo electoral: Corresponde a los juzgados y tribunales contencioso-administrativos y, por afectar a un derecho fundamental, puede emplearse el procedimiento judicial preferente y sumario.
• Recurso contencioso-administrativo (ordinario o preferente y sumario) contra los actos de la Administración Electoral.
• Recurso especial contra la proclamación de candidatos: Se trata también de un recurso contencioso-administrativo, aunque de carácter especial, que compete a los Juzgados de este orden jurisdiccional. Las características principales de este recurso son:
  • Su uso queda reservado a cualquier candidato excluido y a los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera sido denegada.
  • Es un procedimiento especialmente sumario. Hay dos días para interponerlo y para presentar simultáneamente las alegaciones, y otros dos días para dictar sentencia.

  Sin embargo, este recurso no constituye la única oportunidad de impugnar la proclamación de candidatos, existiendo también un procedimiento específico recogido en el art. 49 de la LOREG.

• Contencioso electoral: Es la vía procesal principal para el control jurisdiccional de las elecciones. Su fundamento se encuentra en la misma Constitución, cuyo art. 70.2 establece que “la validez de las actas y credenciales de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que establezca la ley electoral”. Entre las características principales de este procedimiento judicial cabe destacar:
  • La amplitud de su objeto: Hay que tener en cuenta que el recurso contencioso electoral permite tomar en consideración cualquier irregularidad cometida durante el desarrollo del procedimiento electoral porque, al ser la proclamación de electos el acto final de este procedimiento, su validez puede venir afectada por los vicios de los actos previos. Esa materia no forma parte del procedimiento electoral.
  • La plenitud de jurisdicción del órgano judicial: Cuando un órgano jurisdiccional revisa una determinada irregularidad electoral actúa con plena jurisdicción, sin encontrarse limitado en su actuación.
  • Tipificación de las Sentencias: Que deberá consistir en alguno de los siguientes: inadmisibilidad del recurso, validez de la elección y de la proclamación de electos, nulidad del acuerdo de proclamación de uno o varios electos, y proclamación de aquel o aquellos a quienes corresponda, y nulidad de la elección celebrada en aquella o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes, realizando una nueva convocatoria electoral en las mismas.
• Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional: Para la tutela de los derechos de sufragio activo y pasivo (art. 53 CE). El recurso de amparo en este campo tiene su carácter de recurso subsidiario y especializado en la tutela de los derechos fundamentales art. 23 CE.

Separación de Poderes

Origen de la Teoría

La primera formulación de la teoría de la separación de poderes aparece a finales del siglo XVII en Inglaterra, primer país del mundo en el que se inicia el Estado Constitucional, con el Tratado sobre el Gobierno Civil de John Locke. La exposición que realizó Montesquieu en Del Espíritu de las Leyes transformó la teoría en “doctrina” de la separación de poderes, consiguiendo aceptación universal.

La teoría de la separación de poderes nace con el Estado Constitucional porque es con esta forma política con la que se produce por primera vez en la historia la concentración y monopolización del poder político en un territorio amplio y con una población considerable. Montesquieu formulará la teoría de la división de poderes al entender que era necesario encontrar una fórmula que permitiese que “por la propia naturaleza de las cosas el poder detuviese al poder”. Dicha división se convierte en un elemento esencial de la ordenación jurídica del Estado, porque sin dicha división de poderes es la propia libertad de los ciudadanos la que está en peligro.

Formulación de la Teoría

Montesquieu formula su teoría de la separación de poderes en el libro Del espíritu de las Leyes, convirtiéndose en el punto de referencia del constitucionalismo monárquico europeo del siglo XIX.

Para este autor, la Constitución se reduce esencialmente en la división de poderes. Montesquieu declara que las funciones del Estado han de ser ejercidas por titulares distintos, hay tres clases de poderes:

• El poder legislativo: Se encarga de hacer las leyes y corrige o deroga las que están hechas.
• El poder ejecutivo: Hace la paz o la guerra, garantiza la seguridad, previene las invasiones.
• El poder judicial: Castiga los crímenes, juzga las diferencias entre particulares.

El autor sienta el principio de que no hay libertad si alguno de ellos ejerce el poder de otro. Hay que mantener a todos los poderes separados, controlándose unos a otros, quedan vinculados entre sí recíprocamente y disponen de medios de fiscalización y de veto sobre los demás. Sobre este esquema se iniciará la construcción del Estado Constitucional en el continente europeo. La finalidad que se persigue es limitar al Estado en su ejercicio del poder, es decir, que la división de poderes sirva como instrumento de lucha contra la concentración de poder.

División de Poderes en el Estado Democrático

Arranca de la Revolución Americana, tiene su origen en la Constitución Federal de 1787 y en la justificación que de la misma haría El Federalista. El punto de partida de dicha división sería la afirmación de la soberanía popular, y con ella, la del poder constituyente. Consecuencia inmediata de este poder constituyente del pueblo es la traducción del mismo en una norma jurídica, en la Constitución, que, como producto directo del constituyente, debe afirmarse a partir de ese momento frente a todas las demás que puedan existir, que como podrán ser productos de poderes constituidos.

Para que tal superioridad de la Constitución tuviese efecto y se llevase a cabo en la práctica, el constituyente americano dotó su obra de dos garantías:

• La rigidez constitucional: La introducción de enmiendas exige mayorías cualificadas y complejas.
• El control de constitucionalidad de la ley: El poder judicial tiene el control de constitucionalidad de los actos del poder legislativo, garantizando la primacía de la Constitución como norma jurídica.

El Presidente debe tener un derecho de veto sobre la legislación dictada por el Congreso, y las Cámaras, a su vez, tienen la facultad de controlar las designaciones por parte del Presidente. El poder cedido por el pueblo es dividido en primer lugar entre dos tipos de gobiernos distintos, y después la parte asignada a cada uno de ellos es subdividida entre departamentos distintos y separados.

Durante el período de entreguerras se producirá la constitucionalización y regulación normativa del poder ejecutivo en Europa. Además, habrá una evolución de la relación entre el poder legislativo y el ejecutivo. Se darán 3 mecanismos de control del Parlamento al Gobierno (investidura parlamentaria, moción de censura y cuestión de confianza y mecanismo de control parlamentario) y uno del Gobierno al Parlamento (disolución del legislativo).

Posteriormente, en las constituciones europeas tras la Segunda Guerra Mundial se da cierta descentralización del principio de división de poderes, y el poder ejecutivo comienza a entrar lentamente en las funciones del legislativo.

En cuanto al Estado Social contemporáneo, este no se adecua al tradicional esquema de separación de poderes del Estado liberal, pues es un Estado intervencionista en materia de derechos sociales y servicios públicos.

Poder Legislativo

Los miembros del Parlamento, que configuran el poder legislativo, son elegidos por los ciudadanos, y van a ser los representantes del pueblo español. Los parlamentarios participan de forma decisoria en la formación de la voluntad general del Estado, mediante la aprobación de las leyes, los presupuestos del Estado y el control del Gobierno.

En cuanto a las funciones del poder legislativo, podemos decir que su tarea principal es la producción de normas jurídicas, la creación de leyes. Todas las decisiones políticas de trascendencia en un Estado de Derecho se toman por Ley. Presenta una función financiera y presupuestaria, la aprobación periódica de los presupuestos. En este ámbito, el poder legislativo mantiene una relación estrecha con el poder ejecutivo. Otra función es la de controlar al gobierno (preguntas orales y escritas, exigencia de comparecencia del Gobierno o la Administración del Estado para someterse al control parlamentario, exigencia de responsabilidades políticas - moción de censura y cuestión de confianza).

Con respecto a la estructura del Parlamento, este puede consistir en un órgano simple, integrado por una sola Cámara (unicameral) o compuesto, integrado por más de una Cámara (bicameral). En nuestro caso, las Cortes Generales son un órgano bicameral, pues están compuestas por el Congreso y el Senado. En el caso de un órgano bicameral, diferenciamos:

• Bicameralismo perfecto: Cuando ambas Cámaras desempeñan poderes similares, sin conceder un mayor relieve a una Cámara sobre otra.
• Bicameralismo imperfecto: Cuando la voluntad de la Cámara fuerte prevalece sobre la otra.

Requisitos de Funcionamiento

• El quórum de asistencia: Número de parlamentarios que deben encontrarse presentes para que se constituya el órgano, es decir, para entender que el Parlamento se ha constituido.
• El quórum de acuerdos: Número mínimo de parlamentarios que deben encontrarse presentes para tomar acuerdos y decisiones. Es un número un poco mayor que el anterior.
• Las mayorías: Hacen referencia al número mínimo de votos para que un acuerdo se entienda válidamente adoptado por la Cámara. Regla general: mayoría simple (más votos a favor que en contra, independientemente de las abstenciones o de quien no vote). Para aprobar una Ley Orgánica es necesaria la mayoría absoluta.

En cuanto a los privilegios o prerrogativas del Parlamento, sabemos que dentro del ordenamiento jurídico estatal es independiente del resto de los órganos del Estado, presenta una fuerte capacidad auto-normativa y de autorregulación, formalizada en el Reglamento parlamentario, que actúa como el marco legal en el que se desarrollan las facultades de gobierno de la Cámara, con autonomía administrativa y financiera.

Los parlamentarios se encuentran protegidos por una serie de mecanismos jurídicos:

• La irresponsabilidad o inviolabilidad: Impide que el parlamentario sea perseguido por las opiniones expresadas, votos emitidos y en general por los actos que realice en el ejercicio de sus funciones.
• La inmunidad: Impide la detención y el procesamiento de un parlamentario mientras se encuentra en el ejercicio de su mandato.

La formación de grupos parlamentarios se conoce como grupo parlamentario a la reunión en el seno de una Asamblea parlamentaria de un número de elegidos que, teniendo en común un cierto ideal político.

Poder Ejecutivo: El Gobierno

El término “Gobierno” se identifica con el “Poder Ejecutivo”, que normalmente tiene separadas las competencias gubernamentales en dos instancias: La Jefatura del Estado y el Gobierno. Nuestra relación directa con el poder ejecutivo es a través de la Administración.

Podemos diferenciar:

• Un ejecutivo dual: En el que existe una duplicidad de órganos titulares del poder; el Jefe del Estado (régimen monárquico o republicano) y el Gobierno (estructura orgánica colegiada formada por el Consejo de Ministros y los Departamentos Ministeriales).
• Un ejecutivo monista: Representado en la figura del Jefe del Estado o Presidente de la República, en este caso, es el mismo órgano o entidad la que presenta la Jefatura del Estado y del Gobierno.

Modelo ejecutivo monista: La Constitución de los Estados Unidos atribuye prácticamente la responsabilidad del gobierno al Presidente, sin que el Gabinete que asesora al Presidente tenga relevancia constitucional.

Modelo ejecutivo dual: Se corresponde a una separación de poderes flexible, donde existen funciones de intervención de unos poderes sobre otros.

En cuanto a las funciones, encontramos:

• La dirección de la política interior y exterior, en la que se incluye la coordinación de la Administración y la designación de los cargos de mayor relieve.
• Las principales competencias en materia financiera y presupuestaria, a pesar de que las leyes de presupuesto se aprueban anualmente por el Parlamento.
• La función legislativa mediante la legislación delegada (Decretos Legislativos).

En cuanto a su estructura, el Gobierno es una institución formada por un conjunto de órganos individuales y colegiados, cuya existencia ha sido prevista en algunos casos por la Constitución.

El Presidente del órgano colegiado gubernamental puede tener distintas denominaciones: Presidente del Gobierno, del Consejo de Ministros, Canciller o Primer Ministro. Al Presidente le corresponde la dirección y coordinación del Gobierno y ocupa una posición de supremacía política con respecto a los demás miembros que componen el órgano colegiado gubernamental (vicepresidentes, ministros...).

Para la designación del titular del poder ejecutivo:

• En el caso del modelo presidencialista, la competencia reside en el cuerpo electoral.
• En cambio, en el modelo parlamentario, el Jefe del Estado y el Parlamento también intervienen en la designación del titular del Gobierno.

Poder Judicial

Los jueces son elegidos por mérito y capacidad. La función judicial consiste en definir “la verdad de la sociedad” en los casos en los que se produce una disputa jurídica o se ha producido la lesión de un derecho. Su legitimidad se vincula a la Constitución (legitimación de origen). De esta afirmación podemos señalar dos características esenciales:

• La independencia del juez en el ejercicio de la jurisdicción. El juez es independiente, al juez no se le puede remover de su función.
• La exclusividad del ejercicio de la función jurisdiccional. Solo el juez puede ejercer la función jurisdiccional.

La legitimación del juez procede de su sujeción a la Constitución (legitimación de origen) y a la ley, aplicando la ley y solo esta (legitimación de ejercicio). La reserva de la jurisdicción a favor del juez se compensa con la obligatoriedad de resolver los casos que sean de su competencia. Los principios organizativos y funcionales del poder judicial son:

• Unidad: Todos los asuntos deben ser resueltos por Tribunales ordinarios integrados en el Poder Judicial unitario del Estado.

Parlamentarismo

El Régimen parlamentario es la forma de gobierno predominante en Europa y se basa en el principio de la confianza política, en virtud de la cual el gobierno emana de la mayoría de la cámara parlamentaria y es responsable políticamente ante la misma. Todos los países europeos occidentales han acabado teniendo un régimen parlamentario como forma constitucional de su Estado. Fue en sus orígenes un resultado de la historia, una clase de compromiso entre dos tipos de legitimidad: la legitimidad monárquico-aristocrática de la Monarquía Absoluta y la legitimidad democrático-igualitaria del Estado Constitucional.

El Refrendo

Es necesario que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir, autorizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente del Gobierno o los Ministros. Regla tradicional del constitucionalismo, que trae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías. “De los actos del Rey serán responsables las personas que lo refrenden” (art. 64.2 CE). Las características del refrendo son:

• La necesidad: Actos debidos del Rey, en los que no tiene capacidad de decisión, por lo que la responsabilidad es otorgada al refrendante. Dicha responsabilidad se extiende tanto a la regularidad formal del acto, como a su contenido. El refrendo acredita la legalidad de la actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad. La responsabilidad no se extiende a los actos en los que el refrendante no ha participado.
• El objeto: Actos que el Rey realiza como titular de la Jefatura del Estado (excluyéndose los correspondientes a su vida privada, como los relativos a la administración de su patrimonio). El refrendo da validez al acto del Rey, y es siempre exigible excepto en los actos de los arts. 65.1 CE y 65.2. El consentimiento matrimonial del Rey también necesitaría ser refrendado.
• La forma: La forma típica y más común es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado por parte del refrendante. Otras formas: el refrendo tácito, consiste en la presencia de los Ministros o el Presidente del Gobierno junto al Jefe del Estado en sus actividades oficiales (discursos, entrevistas...) y el refrendo presunto, que es una presunción general de que el Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado.
• La titularidad: (art. 64.1 CE). Los actos del Rey podrán ser refrendados por el Presidente del Gobierno, los ministros (limitados por sus respectivas competencias, para los reales decretos) y el Presidente del Congreso de los Diputados.
• La naturaleza jurídica: (art. 56.3 CE) Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey, que son actos debidos y se corresponden con su función simbólica, y con la exclusiva finalidad de integrar la eficacia de las normas. La ausencia del refrendo determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos.

Corona y Orden Sucesorio

La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y hereditaria, pero no ha instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como Rey al “legítimo heredero de la dinastía histórica” (art. 57.1 CE). El Rey Don Juan Carlos I, es en efecto titular de los derechos dinásticos, por renuncia de su padre. De esta forma, a la legitimidad democrática de la Monarquía, dimanante de la Constitución (todos los ciudadanos lo aprobamos), se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia.

El orden sucesorio se basa en los principios de primogenitura y representación:

• Primogenitura: Preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey.
• Representación: Preferencia de los descendientes del primogénito si este hubiera fallecido.

Estos principios se completan y se matizan con las siguientes reglas:

• Preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores: Las personas de diferentes generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y una línea colateral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común. En este caso, serán líneas directas las que desciendan del Rey Juan Carlos I (sus hijos, nietos), y colaterales las que desciendan de sus parientes colaterales (sus hermanos, sus sobrinos). Se prefiere la línea anterior, o sea, directa, de la posterior, colateral.
• Preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el más remoto: Esto es, prioridad de las generaciones anteriores sobre las más jóvenes.
• Preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer: Es una excepción al principio de igualdad jurídica de los sexos (art. 14 CE).
• Preferencia, en el mismo sexo, de la persona de mayor edad sobre la de menos: (Concreción del principio de primogenitura).

Sin embargo, el concepto de Familia Real no incluye a todos los posibles sucesores. Es el Real Decreto 2917/81, de 27 de noviembre el que regula el Registro Civil de la Familia Real y dispone que en él deben inscribirse los nacimientos, matrimonios, defunciones... del “Rey de España, su Augusta Consorte, sus ascendientes en primer grado, sus descendientes y el Príncipe heredero de la Corona”.

La sucesión de la Corona se produce automáticamente, en virtud de las reglas antes mencionadas. Sin embargo, la CE hace referencia a la proclamación del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de “desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas”.

Además, las Cortes deberán resolver mediante una ley orgánica las abdicaciones, renuncias, o cualquier otra duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona. Las Cortes además pueden:

• Prohibir, junto con el Rey, el matrimonio del Príncipe de Asturias, quedando fuera del orden sucesorio si contravinieren dicha prohibición.
• Proveer a la sucesión en la Corona, extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho, precepto que posibilita la instauración de una nueva dinastía. Es decir, las Cortes podrán decidir el heredero de la Corona si se extinguen todas las líneas dinásticas.

La Regencia y la Tutela del Rey Menor

Previsiones necesarias para que la Regencia se establezca en caso de que el Rey se halle inhabilitado para reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o mental, que debe ser reconocida por las Cortes Generales. La Regencia se ejerce con los mismos poderes que al Rey encomienda la Constitución.

Existen dos formas de establecer la Regencia:

1. Llamamiento de la propia Constitución:
   • En el caso de minoría de edad del Rey, se encomienda la Regencia al padre o madre del Rey, y en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona.
   • En el supuesto de incapacidad reconocida por las Cortes, al Príncipe heredero, si fuere mayor de edad, y si no lo fuere, al padre del Rey, o a su madre y, en su defecto, al pariente mayor de edad más próximo en el orden sucesorio.
2. Regencia electiva: Esta ha de ser nombrada por las Cortes Generales y tiene una función meramente subsidiaria, para el caso de que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las reglas del llamamiento constitucional. Esta Regencia puede ser individual o colectiva (tres o cinco personas).

La Regencia se ejerce con los mismos poderes que al Rey encomienda la Constitución. La Constitución ha separado la función pública de la Regencia de la función privada que consiste en la Tutela del Rey Menor. La forma prioritaria de designación del Tutor es la testamentaria. En defecto del nombramiento testamentario, la CE designa tutor al padre o a la madre del rey menor. Subsidiariamente la designación corresponderá a las Cortes.

Gobierno de la Legislatura

El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales (art.101), siendo la primera misión del Congreso surgido de las elecciones la llamada investidura de un candidato a la Presidencia del Gobierno. Durante el tiempo entre la celebración de elecciones hasta el nombramiento del nuevo Gobierno, el Gobierno cesado se mantiene como Gobierno en funciones (art.101).

El proceso de designación del Presidente del Gobierno se establece en el art.99 de la Constitución, el cual debe ser seguido en caso de una nueva legislatura, muerte o dimisión del Presidente, la pérdida de la confianza, acusación por el Congreso por delito de traición o por cualquier otro contra la seguridad del Estado.

A partir de este momento pueden ocurrir dos situaciones:

1. En el primer supuesto, el candidato obtiene el respaldo de la mayoría absoluta de la Cámara, con lo que el Rey lo nombra Presidente.
2. La segunda situación se da si el candidato no alcanza la mayoría absoluta, en cuyo caso se repite la votación de investidura 48 horas después, esta vez la confianza de la Cámara se obtiene si alcanza la mayoría simple. Si el candidato tampoco obtiene la mayoría simple, el monarca volverá a realizar consultas y presentar candidatos de la misma forma y si a los dos meses desde la primera votación de investidura, el Congreso no ha otorgado su confianza a ningún candidato, se disuelven las dos Cámaras y se convocan nuevas elecciones.

Moción de Censura

Uno de los supuestos que provoca el cese del Gobierno antes de la finalización de los cuatro años de legislatura. Las Constituciones actuales se caracterizan por regular las normas que regulan las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, dotando al Gobierno de cierta independencia, pero sin dejar de configurar un régimen parlamentario. Mediante este mecanismo la Cámara Baja (Congreso) le exige la responsabilidad política al Gobierno, pudiendo derrocarlo retirándole la confianza (art.113 y 114.2).

La iniciativa de esta requiere como mínimo la firma de la décima parte de los Diputados y a su vez la presentación de un candidato a la Presidencia del Gobierno. La moción de censura solo puede ser sometida a votación cinco días después de su presentación, siendo posible presentar mociones alternativas en los dos primeros días de ese plazo. La moción de censura necesita de la mayoría absoluta de la Cámara para poder llevarse a cabo. En el caso de que se apruebe, el Rey nombra Presidente del Gobierno al candidato incluido en la moción de censura. Si por el contrario fracasa, los diputados que la presentaron no podrán presentar otra en el mismo período de sesiones.

La Disolución Anticipada del Congreso de los Diputados

El derecho de disolución de las Cámaras por parte del Gobierno se establece para contrarrestar el poder del Parlamento para derrocar al Gobierno. En el art. 115 se regula la disolución de las Cámaras, la cual formalmente corresponde al Rey, pero materialmente es decisión del Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros. Además, este artículo exige que se fije la fecha de las elecciones, la cual tendrá lugar dentro de setenta días como máximo desde la fecha del decreto de disolución.

Si el Congreso es disuelto, el Gobierno cesa, quedando el Gobierno en funciones hasta el nombramiento del nuevo Presidente del Gobierno por el nuevo Congreso. El artículo 115 establece dos limitaciones para la disolución de las Cámaras:

1. La primera es la de que no se puede disolver las Cámaras si está en trámite una moción de censura.
2. La segunda limitación es la de la imposibilidad de una nueva disolución hasta de un año de la anterior, y excepto en los supuestos que recoge el art. 99.5.

También cabe destacar entre las limitaciones las establecidas en el art.116.5, según el cual no se puede disolver el Congreso si se ha declarado algunos de los estados excepcionales (sitio, alarma, excepción).

Crisis Extraparlamentarias

La dimisión del Presidente del Gobierno es una solución menos formal y más "simple" para resolver la pérdida de la confianza del Parlamento. Como consecuencia en España comienza el procedimiento del art. 99.5, es decir, el Rey disuelve las Cámaras y convoca nuevas elecciones para elegir a un nuevo Presidente del Gobierno.

La Responsabilidad Penal

La responsabilidad penal se recogió antes que la responsabilidad política, antes de que se impusiera el régimen parlamentario. La responsabilidad penal se regula en el art.102. Establece que la responsabilidad criminal del Presidente y demás miembros del Gobierno será exigible ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. En el caso de que el delito fuera de traición o por cualquier otro contra la seguridad del Estado, la acusación debe ser iniciada por la cuarta parte del Congreso y aprobada por la mayoría absoluta. Tras ello tiene lugar el proceso ante el Tribunal Supremo, en estos casos la prerrogativa real de gracia no es aplicable.

Control de la Acción del Gobierno

En el Art. 116 CE se establece la regulación de materias distintas como la protección excepcional o extraordinaria del Estado. Contempla la vida en la anormalidad y el reflejo de esta en el funcionamiento ordinario del Estado. En el resto del Título se contempla las relaciones entre el Gobierno y el Parlamento desde la exigencia de responsabilidad política y desde el control de la acción de gobierno.

En el control político se contemplan los mecanismos del Régimen Parlamentario, en el que interviene el Congreso (bicameralismo imperfecto), donde tienen lugar la investidura, la moción de censura y la cuestión de confianza:

• La investidura: El gobierno tiene que tener legitimidad de origen, confianza de la Cámara cuando va a empezar su tarea. Se produce antes de que se constituya el Gobierno.
• La moción de censura: Examina al candidato del partido de la oposición y del programa.
• La cuestión de Confianza: Se basa en que el gobierno tiene que tener legitimidad de ejercicio, es decir, mantener la confianza durante toda la legislatura. Parte del propio presidente del Gobierno tras solicitar la renovación expresa de la confianza dada en la investidura.

Las Preguntas

Están reguladas en el art.111 de la Constitución, en el que se establece que tanto el Gobierno como cada uno de sus miembros están sometidos a interpelaciones y a preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los Reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal. Por lo que es un medio de obtener información sobre un asunto concreto o sin relevancia política. Prohíben las preguntas de interés personal, sobre una persona o estrictamente jurídicas.

Cabe distinguir entre preguntas orales y escritas dependiendo de la forma en la que se contesten ya que la forma de formulación es siempre escrita. Se asume que la contestación será por escrito a menos que se indique lo contrario, es decir, que la contestación sea oral (art.188 RC), la cual no tendrá lugar en el Pleno sino en la Comisión correspondiente (art.187 RC). Las contestaciones orales son las que dan lugar a debates. A las preguntas se dedican dos horas semanales: miércoles (Congreso) y martes (Senado).

Las Interpelaciones

Reguladas en el art.111 antes que las preguntas. Al contrario que las preguntas que se agotan en sí mismas, las interpelaciones pueden dar posteriormente a una moción, por lo que es un instrumento más complejo.

En realidad, las interpelaciones son preguntas con dos características:

• En las interpelaciones no piden datos sobre un asunto, sino que es un medio para obtener información por un Parlamentario individualmente sobre aspectos generales puestos en duda de la política del Gobierno.
• En segundo lugar, las interpelaciones pueden ser elevadas a mociones, cuando el Grupo interpelante lo solicita.

Proposiciones de Ley

Son de naturaleza semejante a las mociones. Estas no se establecen en la Constitución, pero sí en el Reglamento del Congreso de los Diputados en su título X. Tienen un contenido positivo o constructivo dirigido a cuestionar la política del Gobierno, para que este actúe en una determinada dirección. Por lo que no es un instrumento de control de la acción, sino que controla una inacción o de lo que se entiende que es una acción inadecuada del Gobierno. Políticamente las proposiciones no de ley pueden tener el mismo carácter que los instrumentos de control.

Solicitud de Información y de Presencia de los Miembros del Gobierno

Según establece el artículo 109 de la CE, las Cámaras y sus Comisiones a través de los Presidentes de aquellas, pueden recabar la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Autónomas. Al igual que pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno, los cuales tienen derecho a acceder a las sesiones de las Cámaras y a sus Comisiones, la facultad de hacerse oír en ellas y la capacidad de poder solicitar que informen ante los mismos funcionarios de sus Departamentos (art.110). Son instrumentos de información política y no tan claramente de información jurídica. Estas sesiones informativas se suelen transformar en debates parlamentarios.

Comisiones de Investigación

Establecidas en el artículo 76 de la CE, son creadas por la mayoría absoluta del Pleno del Congreso o del Senado o de ambas cámaras para investigar asuntos de relevancia política/pública a solicitud del Gobierno, de la Mesa, de dos Grupos parlamentarios o de la quinta parte de los miembros de las Cámaras. La comparecencia ante estas Comisiones es obligatoria, es decir, cualquier ciudadano o cargo público puede ser llamado ante ellas para aportar información. En el caso de que no se presenten se produce un delito de desobediencia grave (art.76.2 CE). Las conclusiones de la investigación se plasman en un dictamen. Estas conclusiones no tienen carácter vinculante judicialmente ni dan lugar a responsabilidad penal para los Tribunales, aunque el resultado sea comunicado al Ministerio Fiscal.

Estructura de las Cortes

Las Cortes Generales constituyen el único poder del Estado con una vinculación directa e inmediata con la soberanía popular (a través del cuerpo electoral). Como afirma el art. 66.1 CE “las Cortes Generales representan al pueblo español”. Todos los demás poderes del Estado carecen de una vinculación directa con la voluntad popular, necesitando la mediación de las Cortes para su constitución y para la legitimación democrática de su actividad. Las Cortes son el elemento central de nuestro sistema. Políticamente, porque de él depende la constitución y permanencia del Gobierno, y, por tanto, la dirección política general del país. Jurídicamente, porque las Cortes tienen el monopolio del poder legislativo, dependiendo únicamente de ellas la creación de la ley. Es el único órgano del Estado que puede dictar normas primarias sin más límites que el propio texto constitucional. En definitiva, las Cortes son las que legitiman día a día democráticamente el Estado.

Bicameralismo Español

El constituyente español ha optado por un sistema bicameral, estableciendo en el art. 66.1 CE que “las Cortes Generales ... están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado.” La composición unicameral o bicameral de las Cortes ha sido un tema polémico a lo largo de toda nuestra historia constitucional. Existen 3 modelos claramente diferenciados respecto de la ordenación constitucional de las Cortes:

• Modelo de ruptura radical: Unicameralismo.
• Modelo liberal-progresista: Bicameral, pero siendo el Senado elegido por el mismo cuerpo electoral que el Congreso de los Diputados.
• Modelo liberal-conservador: Bicameralismo monárquico, Senado designado por la Corona.

Se define al Senado como cámara de representación territorial (art. 69.1 CE). Se designa al Senado por el mismo cuerpo electoral que al Congreso. El bicameralismo español es un bicameralismo imperfecto, pues una Cámara tiene una posición de supremacía respecto de la otra en el ejercicio de algunas o de todas las funciones parlamentarias. La posición de supremacía del Congreso de los Diputados respecto del Senado es muy acusada.

Todos los parlamentos bicamerales (incluido el español) funcionan sobre la base de la separación de ambas Cámaras, que se concretan en los 3 principios siguientes:

• Cada Cámara es independiente de la otra en cuanto a la organización y funcionamiento internos (autonomía reglamentaria y presupuestaria).
• Imposibilidad de pertenencia a ambas Cámaras a la vez.
• Deliberación por separado.

Existen algunas excepciones para actos no legislativos de las Cortes relacionados todos con la Jefatura del Estado: sesiones conjuntas (designación del Rey en los casos de extinción de las líneas llamadas en derecho a suceder en la Corona, prohibición del matrimonio de las personas con derecho a la sucesión, nombramiento de la Regencia y el tutor del Rey...). Para la regulación de las sesiones conjuntas, la CE ha previsto la elaboración de un Reglamento de las Cortes, que tendrá que ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara.

Estructura de las Cámaras

El Título III de los Reglamentos de ambas Cámaras recoge la estructura de las mismas, que son muy similares. Cada Cámara se compone de: la Mesa, el Presidente, la Junta de Portavoces, el Pleno, las Comisiones y los Diputados permanentes.

• La Mesa: Es un órgano pluripersonal que ostenta la dirección de la Cámara (órgano rector de la Cámara). Por tanto, existe una dirección colegiada en ambas Cámaras. La composición de la Mesa es diferente en el Congreso (Presidente, 4 Vicepresidentes y 4 Secretarios) y en el Senado (Presidente, 2 Vicepresidentes y 4 secretarios). El Presidente es elegido por los miembros de cada Cámara, siendo precisa la mayoría absoluta en la primera votación. Para la elección del resto de miembros de la Mesa se sigue un sistema limitativo, de tal forma que cada parlamentario solo puede escribir un nombre para cada cargo. En cuanto a las funciones de la Mesa, son de dos tipos: rectora (dirige los trabajos de la Cámara) y registral (recibe toda la documentación que va dirigida a la Cámara).
• El Presidente: Sus competencias formalmente reconocidas son de coordinación, interpretación del Reglamento, representación de la Cámara y policía en el interior de la misma. La figura del Presidente se ve notablemente reforzada en la práctica por la propia naturaleza de sus funciones, sobre todo la de interpretación de los Reglamentos en los casos de duda. Además, el Presidente puede dictar resoluciones interpretativas del Reglamento (facultad importante).
• La Junta de Portavoces: Es el órgano de dirección política de las Cámaras. No está contemplada en la Constitución, pero sí en el Reglamento del Congreso. La Junta de Portavoces se compone por: el Presidente de la Cámara (Presidente de la Junta), un Vicepresidente y un Secretario de la Mesa, un Secretario General y los portavoces de los Grupos Parlamentarios. Su función es exclusivamente política (conexión con el Gobierno y decisión de la vida política de la Cámara).
• El Pleno y las Comisiones: Las Cámaras pueden funcionar “en Pleno” y “por Comisiones”. El Pleno, como su propio nombre indica, está constituido por todos los miembros de la Cámara y es la forma usual de funcionamiento de las Cámaras, con carácter deliberante. Las Comisiones, en cambio, realizan el trabajo especializado preparatorio de las decisiones del Pleno. La mayor parte del volumen de trabajo del Parlamento se lleva a cabo en las Comisiones (se estudian con detalle los asuntos, control diario de la acción del Gobierno...). Su composición debe ser política, acorde con la del Pleno. Las Comisiones se dividen en 2 categorías: Comisiones Permanentes (No Legislativas y Legislativas) y Comisiones no Permanentes (se constituyen para un objeto determinado, extinguiéndose a la finalización del trabajo encomendado, destacan las Comisiones de Investigación).
• Las Diputaciones Permanentes: Funcionan entre los periodos de sesiones (durante las vacaciones parlamentarias) y en los periodos de disolución de las Cámaras, hasta la constitución de las nuevas. La disolución no va a afectar, por tanto, a las diputaciones permanentes. Se componen de un mínimo de 21 diputados o senadores. Tiene la facultad de: convocar una sesión extraordinaria de la Cámara respectiva, autorizar la declaración del estado de excepción y declarar el estado de sitio en caso de disolución del Congreso, convalidar los decretos-leyes (solo la DP del Congreso).

El funcionamiento de las cámaras consiste en:

• Legislatura: Concepto temporal que hace referencia al periodo de tiempo por el que ha sido elegida una determinada Cámara. La Constitución establece una legislatura de cuatro años, siempre y cuando no se haya procedido a una disolución automática o anticipada. Regida por el principio de discontinuidad, pues cada legislatura es un compartimento estanco. Cada legislatura parte de cero, por lo que todo lo que la legislatura anterior había dejado iniciado, pero sin terminar, es como si no se hubiese hecho.
• Periodo de sesiones: La legislatura se descompone en dos períodos de sesiones; de septiembre a diciembre y de febrero a junio. Existe la posibilidad de convocar una Sesión Extraordinaria de la Cámara, con un orden del día determinado, a petición del Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
• Sesiones: Tanto del Pleno, como de las Comisiones, se celebran ordinariamente de martes a viernes.
• Debates: Regulados en los Reglamentos de las Cámaras.
• Para la adopción de acuerdos por las Cámaras es preciso que estas cuenten con la asistencia de la mayoría de sus miembros (quórum de presencia) y que el acuerdo sea aprobado por la mayoría de los miembros presentes. El objeto del quórum es evitar que un pequeño grupo de parlamentarios aproveche la ausencia de la mayoría para adoptar acuerdos.

Estatuto Parlamentario: Inviolabilidad e Inmunidad

Los parlamentarios son los representantes de la voluntad nacional y lo que a través de sus manifestaciones de voluntad forman la voluntad del Parlamento. Junto a estos encontramos un protagonista colectivo, el Grupo Parlamentario.

Los Parlamentarios

Según establece la CE, los miembros de las Cortes no estarán ligados por mandato imperativo. El mandato no imperativo constituye el principio de representación política, en virtud del cual los parlamentarios son absolutamente libres a la hora de manifestar su opinión y emitir su voto. El parlamentario puede votar en contra de las directrices de su partido y de su grupo parlamentario.

Hay 2 circunstancias que condicionan la posibilidad de competir para adquirir la condición de parlamentario y la posibilidad de ejercer dicha condición, una vez que se ha producido la proclamación de candidato electo. Dichas circunstancias son:

• Inelegibilidad: Se refiere a la capacidad de un ciudadano/a para presentarse como candidato. Se pretende impedir que aquellas personas que ostentan ya un cargo público puedan prevalerse del mismo para participar en las elecciones en condiciones de ventaja frente a otros candidatos. Por tanto, la inelegibilidad se configura como una garantía de la igualdad en el proceso electoral.
• La incompatibilidad: Incapacidad para simultanear el ejercicio de la función parlamentaria con otro cargo público o con determinadas actividades privadas.

La CE recoge en su art. 70.1 una lista mínima común de causas. Las prerrogativas son tres:

• La inviolabilidad: Es la más importante. Se trata de proteger la libertad del parlamentario en el ejercicio de sus funciones. Ni las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones ni los votos emitidos en las decisiones parlamentarias deben suponer para él consecuencias negativas o sanción jurídica.
• La inmunidad: Es una institución que tiene una finalidad distinta. Los parlamentarios solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito y no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva. La protección es puramente penal, protege al parlamentario mientras lo es (no después), se trata de una protección relativa (no absoluta), pues no exime de responsabilidad penal, solo somete a requisitos su persecución.
• El fuero jurisdiccional: Los parlamentarios solo pueden ser juzgados ante el Tribunal Supremo.

Derechos de los parlamentarios:

• Asistir con voto a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de las que formen parte, así como asistir sin voto a aquellas de las que no sean miembros.
• Percibir una asignación y otro tipo de ayudas, indemnizaciones...

Deberes de los parlamentarios:

• Asistir a las sesiones del Pleno y a las Comisiones de las que sean miembros.
• No divulgar las actuaciones secretas de la Cámara.

Ley Orgánica

La Constitución dedica a la Ley Orgánica el artículo 81. Esta es definida mediante la combinación de dos criterios: uno material, que recoge las materias reservadas constitucionalmente a Ley Orgánica (en el artículo 81 y a lo largo del texto constitucional) y otro formal, por el cual se exige una mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados en una votación final sobre la totalidad del Proyecto de Ley.

En cuanto a las materias reservadas a Ley Orgánica, el art. 81.1 CE dice lo siguiente: “Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución”.

“Ante la duda, no es Ley Orgánica”. Para la definición de esta categoría normativa, es el elemento material el que prima de manera clara sobre el elemento formal. Esto es, las materias reservadas a Ley Orgánica han de ser aprobadas por mayoría absoluta en el Congreso en una votación final sobre la totalidad del proyecto, pero no toda ley aprobada de esta manera convierte a la materia que regula en materia de Ley Orgánica. El Tribunal Constitucional añade que, otra regulación de las materias reservadas a Ley Orgánica es inconstitucional. Esto es, la Ley ordinaria o el acto con fuerza de ley que regule las materias reservadas a LO será inconstitucional. Las relaciones entre la Ley Orgánica y la Ley ordinaria estarán determinadas básicamente por el principio de competencia (separación del ámbito material al que están reservadas cada una de ellas), pero también eventualmente por el principio de jerarquía.

Procedimiento Legislativo

En nuestro ordenamiento constitucional se distinguen con claridad 3 fases en la elaboración de la Ley:

1. La fase de iniciativa.
2. La fase de discusión y aprobación por las Cámaras.
3. La fase de integración de la eficacia de la norma.

1) La Fase de Iniciativa Legislativa

Esta fase se encuentra regulada en la propia Constitución, que la contempla en tres artículos; del 87 al 89. El artículo 87 es el fundamental, pues determina quiénes son los titulares en exclusiva de esta prerrogativa. La fase inicial consiste en la presentación de una iniciativa legislativa que se denomina, dependiendo de quién sea su autor, “proyecto de ley” si su autor es el Gobierno o “proposición de ley” si su autor es el Congreso, el Senado, una Comunidad Autónoma o 500.000 ciudadanos (fracción del cuerpo electoral). A continuación, analizamos cada titular separadamente:

• El Gobierno: Es en la práctica el titular más importante del derecho de iniciativa. En este caso, el texto que se somete a las Cortes Generales para su estudio y aprobación recibe el nombre de “proyecto de ley”. Este ha de ser aprobado previamente en Consejo de Ministros y debe dársele prioridad de tramitación parlamentaria.
• Cualquiera de ambas Cámaras (Congreso o Senado): De acuerdo con la Constitución y en los términos previstos en sus respectivos Reglamentos. En este caso, el texto recibe el nombre de “proposición de ley”. La prioridad que corresponde a los “proyectos de ley” no deben impedir el ejercicio de la iniciativa por las Cámaras (art. 89.1 CE). Las proposiciones de ley podrán ser presentadas, en el Congreso de los Diputados, a iniciativa de un Diputado con la firma de otros 14 miembros de la Cámara o a iniciativa de un Grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz. En el caso del Senado, deberán ir suscritas por un Grupo parlamentario o 25 senadores.
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas: Las cuales pueden, o bien solicitar del Gobierno la adopción de un “proyecto de ley” o bien remitir directamente a la Mesa del Congreso una “proposición de ley”, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
• El cuerpo electoral o 500.000 ciudadanos con derecho a voto.

De los textos que inician su tramitación en el Congreso, los proyectos de ley del Gobierno están exentos de toma en consideración. En cambio, se exige el trámite de toma en consideración, que se desarrolla en el Pleno del Congreso de los Diputados, para las proposiciones de ley presentadas por los Diputados y Grupos Parlamentarios del Congreso, Comunidades Autónomas e iniciativa popular. Nuestro bicameralismo es imperfecto pues, como se ha podido ver en esta fase, el Senado no puede discutir ni votar sino sobre un texto que ya haya sido discutido y aprobado previamente por el Congreso.

2) La Deliberación y Aprobación Parlamentaria

Los proyectos o proposiciones de Ley son presentados ante la Mesa del Congreso, la cual ordena su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la Comisión correspondiente. El plazo de presentación de enmiendas es de 15 días, pudiendo ser estas totales o parciales (de supresión, adición o modificación). Solo las enmiendas totales producen un debate a la totalidad en el Pleno para tomar una decisión acerca de la aceptación o no de la misma.

Una vez finalizado el debate a la totalidad, si lo hubiera habido, la Comisión nombrará una Ponencia a fin de que redacte un Informe en el plazo de 15 días. Dicho Informe podrá incluir variaciones en el texto. Concluido el Informe, comenzará el Debate en Comisión. Este debate finalizará con la adopción de un Dictamen, que será elevado al Presidente del Congreso para su tramitación. Dicho dictamen también puede suponer variaciones respecto al texto inicial.

Tras la deliberación y aprobación en Comisión, se procede a la deliberación en el Pleno y a la aprobación (o rechazo) definitiva del texto por el Congreso de los Diputados. El texto aprobado por el Congreso es remitido por su Presidente al Senado, donde, con la limitación del plazo de dos meses, se vuelve a reproducir el mismo procedimiento que ha experimentado el proyecto o proposición de ley en el Congreso.

El Senado puede, o bien aprobar el proyecto o proposición de ley en los mismos términos en que fue aprobado por el Congreso; o introducir enmiendas; o vetarlo. En caso de aprobar el texto, este no vuelve al Congreso, sino que queda definitivamente fijado con la votación en el Pleno del Senado.

Por otro lado, en el caso de que se hayan introducido enmiendas, estas serán objeto de debate y votación por el Pleno del Congreso (quedando incorporadas al texto las que consigan mayoría simple de los votos emitidos). Por último, en caso de veto, tras el debate correspondiente, se someterá a votación el texto aprobado por el Congreso. El veto quedará levantado si vota a favor del mismo la mayoría absoluta de los miembros del Congreso. Si no se consiguiera esa mayoría, bastaría la mayoría simple, dos meses más tarde, para que el veto quedara levantado.

Si el Senado no aprueba un veto ni introduce ninguna enmienda al texto remitido por el Congreso de los Diputados, este se remite al Presidente del Gobierno para la correspondiente sanción real. En cambio, cuando el Congreso es el último en intervenir, es él el que realiza la remisión al Presidente del Gobierno, quien refrenda la sanción y promulgación por el Rey.

3) La Fase de Integración de la Eficacia

Esta fase consiste en la sanción por el Jefe del Estado, la promulgación y la publicación de la Ley. La sanción es un acto debido del Rey que se produce en el plazo de 15 días (art. 91 CE). Debe estar refrendada por el Presidente del Gobierno. Históricamente, esta institución tuvo una gran importancia, pero la ha perdido por completo en nuestra Constitución.

La promulgación consiste en una declaración solemne de acuerdo con una fórmula ritual mediante la cual se incorpora la Ley de manera definitiva al ordenamiento jurídico. En nuestro Derecho Constitucional vigente, la sanción y la promulgación no se diferencian especial y temporalmente, sino que se efectúan en el mismo acto.

La sanción y promulgación por el Rey son actos formales, que deben tener lugar en los quince días siguientes, sin que el Rey o el Gobierno puedan variar su contenido, suspender su tramitación o devolverla a las Cortes Generales para nueva consideración. Finalmente, la ley es publicada en el Boletín Oficial del Estado (BOE). Tras veinte días de su publicación, la ley entra en vigor (vacatio legis). La vacatio legis, período desde la publicación en el BOE hasta su entrada en vigor, queda establecida en la “Disposición Final” de la norma. Si no se dice nada, son 20 días, pero este período puede ser mayor o menor, según determine la propia Ley.

Posición y Estructura del Tribunal Constitucional

Lo primero que hay que dejar claro es que el Tribunal Constitucional no es poder judicial, sino Justicia Constitucional. Es una de las máximas garantías de la supremacía de la CE. Constituye el único órgano que puede enmendar la voluntad popular. Las dos garantías constitucionales que aseguran su supremacía e inviolabilidad son:

• La creación de una Justicia constitucional: el Tribunal Constitucional, órgano con una importantísima fuente de poder.
• La reforma de la CE, que solo se podrá llevar a cabo por el procedimiento establecido en la propia Constitución.

Composición

El Tribunal Constitucional está sujeto exclusivamente a la CE y a su Ley Orgánica. Según el art. 159 CE, el TC se compone de doce miembros. Para la designación de esos 12 miembros se ha previsto la participación de los tres poderes del Estado, destacando el poder legislativo, al ser la emanación directa de la voluntad popular. Los doce Magistrados son nombrados por el Rey a propuesta de los siguientes órganos:

• Cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados.
• Cuatro a propuesta del Senado.
• Dos a propuesta del Gobierno.
• Dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.

El mandato de los Magistrados del TC es de nueve años, lo que permite que su elección no coincida con las legislaturas (cada 4 años). De manera que no cabe establecer una relación automática entre mayoría parlamentaria y composición del TC. Esta falta de relación se acentúa más al establecer que el TC no se renueva de manera global, es decir, todos los Magistrados al mismo tiempo, pues el órgano se renueva por terceras partes. Cada tres años 4 miembros del Tribunal deberían ser renovados. De este modo, no podría darse una situación en la que una mayoría llegue a elegir a todos los miembros del TC, imponiéndose una mayoría ideológica. Esto también está dirigido a la continuidad en el trabajo de la institución.

Además, la Constitución exige para ser Magistrados del Tribunal Constitucional el cumplimiento de tres requisitos:

• Una calificación profesional: Ser jurista.
• Mínimo de antigüedad: 15 años de ejercicio profesional.
• Reconocida competencia/prestigio.

La Constitución y la LOTC se han esforzado en garantizar la posición de independencia de los Magistrados del TC mediante un conjunto de reglas muy similar al que establece el estatuto de los miembros del Poder Judicial. Los Magistrados del TC están sujetos a los principios de independencia e inamovilidad (no pueden ser cesados de su cargo hasta el cumplimiento de su mandato de 9 años) y se encuentran sometidos a un rígido sistema de incompatibilidades muy similar al de los miembros de la carrera judicial. Además, la LOTC ha excluido la posibilidad de reelección de los Magistrados. Finalmente, hay que destacar que los Magistrados del TC no pueden ser perseguidos por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones.

Jurisdicción y Competencias del Tribunal Constitucional

El Tribunal Constitucional, garante de la Constitución, cuenta con un amplio elenco de competencias, que tratan de llevar a su conocimiento los distintos conflictos constitucionales que pueden surgir. Pueden resumirse así:

• Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de los recursos de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y control previo de tratados internacionales.
• Protección de derechos y libertades (arts. 14 a 30 CE) mediante el recurso de amparo.
• Garantía de la distribución territorial del poder a través de los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
• Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los órganos de las Comunidades Autónomas.
• Control de reparto de competencia entre los distintos poderes del Estado.
• Garantía de la autonomía local.
• Defensa de la jurisdicción del propio Tribunal.

Además, cuenta con un amplio margen de autonomía organizativa, lo que le otorga competencias de gobierno interno (elabora y aprueba sus reglamentos, prepara su presupuesto...). El TC solo puede actuar a instancia de parte (cuando alguien con facultad para ello le dé la oportunidad), nunca podrá trabajar de oficio (por voluntad propia).

Organización

El TC está compuesto por 12 miembros. El órgano está presidido por uno de esos doce Magistrados que, dada la autonomía del órgano, es elegido por los mismos Magistrados, cada tres años, y nombrado por el Rey. Para la elección del Presidente del TC se exige la mayoría absoluta de los votos de los Magistrados, en una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda.

El Presidente convoca y ordena las sesiones del Pleno, dirige el trabajo del Tribunal, ejerce su representación, ostenta la jefatura administrativa... Existe, además, un Vicepresidente, designado de la misma forma que el Presidente. El Vicepresidente deberá sustituir al Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal, además de presidir una Sala del Tribunal.

Para el ejercicio de sus competencias el TC actúa de tres formas: en Secciones, en Salas o en Pleno.

• Al Pleno le corresponde resolver todos los asuntos que son competencia del Tribunal, con excepción de los recursos de amparo.
• Las Salas resuelven los recursos de amparo y las cuestiones de inconstitucionalidad que no reserve para sí el Pleno. Existen dos Salas, compuesta cada una por 6 Magistrados. La Sala Primera es presidida por el Presidente del Tribunal, y la Segunda por el Vicepresidente. No existe especialización de las Salas por razón de la materia.
• Hay cuatro Secciones, cuya función es básicamente la decisión sobre la admisibilidad de los asuntos.

Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos se exige la presencia, al menos, de dos terceras partes de sus miembros (mayoría). Las decisiones se adoptan por mayoría. Los Magistrados podrán manifestar sus discrepancias con la mayoría mediante la formulación de un voto particular.

Principios Constitucionales de la Administración de Justicia

Art. 117 CE: “La Justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey por jueces y magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”: Sumisión a la Ley. La legitimación democrática del poder judicial es “invisible”, pues los ciudadanos no intervenimos, ni directa ni indirectamente, en la designación o remoción de los miembros del poder judicial. Los Jueces y Magistrados son designados por criterios de mérito y capacidad. Por lo tanto, la legitimación democrática del poder judicial se consigue a través de la “sumisión del juez a la ley”. El juez tiene legitimidad democrática porque, cuando actúa, no es su voluntad la que se impone, sino la voluntad general, es decir, la voluntad de los ciudadanos a través de sus representantes objetivada en la ley. El juez es portador de la voluntad general, de la ley. El poder judicial, a diferencia de los otros dos, es un poder desconcentrado, integrado por miles de jueces y magistrados repartidos por todo el territorio del Estado. Tales jueces y magistrados son individualmente independientes. Puede darse el caso en el que siendo muchos los jueces y una la ley, se dé una contradicción en la interpretación y aplicación de la misma. De ahí el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad y el recurso de casación ante el Tribunal Supremo. Si el juez considera la anticonstitucionalidad de una ley, tiene que plantear la cuestión de inconstitucionalidad ante el TC.

Principio de Independencia

Es absoluta, tanto en el interior del poder judicial como frente al exterior. En primer lugar, la inamovilidad, que es su garantía esencial, pero también la reserva de Ley Orgánica para determinar la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales, así como el estatuto jurídico de Jueces y Magistrados. A esas garantías podemos añadir otra, la creación del Consejo General del Poder Judicial, que ampara y protege al juez y/o magistrado.

Principio de Imparcialidad

No está constitucionalizado, pues no se menciona expresamente la imparcialidad del juez. El juez sea orgánicamente independiente para que pueda ser funcionalmente imparcial. Sin independencia no es posible la imparcialidad. El principio de imparcialidad exige no solo que el juez “esté sometido únicamente al imperio de la ley”, sino además que no tenga una relación con las partes o con el objeto del proceso, que pueda influir en su ánimo a la hora de administrar justicia (no puede estar predispuesto a favor o en contra de las partes). Las garantías del principio de imparcialidad son:

• Abstención: El juez tiene el deber de abstenerse si advierte que concurre alguna o algunas de las causas que originan la pérdida de imparcialidad.
• Recusación: En el caso de que el juez no cumpla con su deber, el ciudadano tiene el derecho a recusarlo.

Principio de Responsabilidad

El juez es responsable en el ejercicio de la función jurisdiccional. Cuando no cumple con su obligación como es debido, se le exige responsabilidad, pues un poder sin responsabilidad está destinado a ser un poder corrompido. Al juez se le pueden exigir tres tipos.

Principio de Exclusividad

La función jurisdiccional tiene que estar confiada únicamente al poder judicial, sin excepción alguna. Juzgar y hacer ejecutar lo juzgado es una función exclusiva de jueces y magistrados. Sin embargo, existen mecanismos alternativos de solución de conflictos. Consisten en procedimientos voluntarios que coexisten con la exclusividad de resolución por vía judicial:

• Arbitraje: Es un procedimiento similar a un juicio, donde existe un árbitro que decide de manera obligatoria para las partes.
• Mediación: En este escenario hay un conflicto, dos (o más) partes, y un tercero cuya tarea no es decidir ni ofrecer una solución, sino facilitar la comunicación y el proceso de negociación entre las partes con el fin de que estas lleguen a un acuerdo satisfactorio para ambas.

Principio de Unidad Jurisdiccional

Es un instrumento frente a la arbitrariedad política y a favor del principio de igualdad. En la actualidad, este principio es una concreción del principio de exclusividad. No está reñido con el principio de especialización, pues no todas las manifestaciones de la potestad jurisdiccional lo son del mismo tipo de jurisdicción.

Estructura del Poder Judicial

La estructura del poder judicial se diseña atendiendo a tres criterios diferentes:

• Criterio material (materia del conflicto a resolver): Este supone la especialización de los órganos en 4 grandes órdenes jurisdiccionales (civil, penal, contencioso-administrativo y social). Pero debemos señalar que, además de esos cuatro órdenes existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo Militar y una serie de juzgados especializados en diferentes materias (Juzgados de Menores, de Violencia contra la Mujer...).
• Criterio territorial: Se traduce en la división del territorio en distintas zonas. Así, el Estado se organiza territorialmente, a efectos judiciales, en municipios, partidos judiciales (4), provincias y Comunidades Autónomas, a lo que habría que añadir la totalidad del territorio nacional, sobre el que tienen jurisdicción dos órganos judiciales, el Tribunal Supremo y la Audiencia Nacional. Los órganos judiciales tienen su residencia, con carácter general, en la capital de la unidad geográfica que se corresponde a su ámbito territorial.
• Criterio jerárquico: Un ámbito territorial más extenso implica un mayor nivel jerárquico. Por otro lado, los órganos judiciales pueden ser unipersonales o colegiados. La noción de jerarquía se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y, en su caso, en la posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos inferiores, sin que sea posible que los órganos superiores den instrucciones a los inferiores sobre la interpretación o aplicación de las normas (prohibición expresa).

El Consejo General del Poder Judicial

La CE diseña un órgano específico encargado de gobernar y gestionar el poder judicial. Por lo que se refiere a su composición, la CE señala que el CGPJ tendrá 20 miembros, de los cuales 12 deben ser elegidos entre jueces y magistrados de todas las categorías. Los otros 8 deben ser designados entre juristas de reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio de su profesión. Su mandato dura cinco años (evita su coincidencia con la legislatura) y está prohibido que sean reelegidos, de tal forma que se elimine toda influencia sobre ellos. Ningún órgano puede exigirle responsabilidad política.

La Constitución señala que el CGPJ es el “órgano de gobierno” del poder judicial. La CE no reconoce al poder judicial una facultad de autogobernarse, esto es, de elegir a sus propios gobernantes y al órgano que elabore las disposiciones que les afectan. Las funciones del CGPJ son de muy diversa índole. Así, participa en la designación de miembros de otros órganos constitucionales (Tribunal Constitucional), aprueba una memoria anual, emite informes sobre determinados anteproyectos de leyes... El gobierno del CGPJ queda limitado a las actuaciones de carácter no jurisdiccional, esto es, puramente administrativas, pues sabemos que en el ámbito judicial queda excluida toda instrucción general o particular.

La CE atribuye al CGPJ las funciones relacionadas con el poder judicial en materia de nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Por tanto, la LOPJ ha establecido que el CGPJ ostenta la competencia exclusiva en relación con:

• Selección, formación y perfeccionamiento de jueces y magistrados.
• Nombramiento de jueces y magistrados.
• Ascensos de los mismos.
• Inspección y vigilancia de los juzgados y tribunales.
• Potestad disciplinaria para las sanciones de mayor gravedad (traslado forzoso, suspensión y separación).

El CGPJ está sometido a un cierto control por parte de las Cortes Generales, a las que debe elevar anualmente una Memoria sobre el estado, actividades y funcionamiento del propio Consejo y de los juzgados y tribunales.

El Jurado

Art. 125 CE: “Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales”.