Principios Rectores de la Aplicación del Derecho de la Unión Europea: Eficacia y Relaciones con el Derecho Interno

Principios Rectores de la Aplicación del Derecho de la Unión Europea (I)

1. Consideraciones Generales

La libre y voluntaria manifestación del consentimiento de los Estados de ser miembros de la UE y, en consecuencia, de obligarse por los Tratados constitutivos y por los actos de las Instituciones, produce la atribución de competencias internas en favor de la UE. Esta atribución, en determinadas materias, y su ejercicio efectivo por las Instituciones, es el punto de partida de la existencia del ordenamiento jurídico de la Unión. Esto hace que confluyan dos ordenamientos jurídicos: el interno de cada Estado y el de la Unión. Ambos ordenamientos tienen unos mismos destinatarios. El hecho de que compartan una misma clase de sujetos de derecho hace que se genere una frecuente relación entre la norma de la Unión y la norma nacional. Pues bien, esas relaciones entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno están condicionadas por los principios de eficacia directa, primacía, cooperación leal, tutela judicial efectiva (incluido el principio de autonomía institucional y procesal en su aplicación interna) y responsabilidad del Estado por su cumplimiento. El DUE es un subsistema del Derecho Internacional con caracteres singulares, entre otros la ausencia de cualquier condición de paridad y de reciprocidad en la formación y aplicación del Derecho derivado. Pero el DUE tampoco es Derecho interno; por el contrario, es autónomo respecto del Derecho interno, aunque se integra en los sistemas jurídicos nacionales sin perder su calidad de ius commune.

2. La Eficacia Directa del DUE

a) Fundamento y Significado: La Jurisprudencia Van Gend en Loos

Eficacia directa de las normas de la UE significa que pueden desplegar por sí mismas plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados miembros a partir de su entrada en vigor y durante toda su duración de validez. En consecuencia, crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados por su ámbito de aplicación, pudiendo ser invocadas ante las autoridades públicas (administrativas y judiciales), las cuales tienen la obligación de salvaguardar esos derechos y obligaciones. La construcción de este principio está estrechamente unida a referencias constantes a la estructura y objetivos de la Unión, a la especificidad y a la autonomía de su ordenamiento y a la participación de los pueblos de los Estados miembros en la construcción europea.

El Tribunal de Justicia tuvo una oportunidad bastante temprana de referirse al principio de la eficacia directa en la sentencia Van Gend en Loos, de 5 de febrero de 1963. En esta sentencia, se dice que cada Tratado de la UE no es un tratado como otros muchos, es “algo más” que una norma internacional, pues expresa la existencia de unas complejas relaciones que desbordan las iniciales relaciones entre los Estados que cooperaron en la adopción de los Tratados. El principio de eficacia directa de las normas de la Unión se funda en el carácter objetivo de los Tratados. En efecto, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone a cualquiera (Estados miembros, Instituciones y particulares) que se vea afectado por el campo de acción de una norma de la Unión. El Tribunal apoya la concepción de una Comunidad de pueblos frente a la estricta organización de Estados. Las denominadas, entonces, Comunidades Europeas son también “algo más” que unas organizaciones internacionales: son una Comunidad de pueblos y una Comunidad de Estados.

Además, en los Tratados hay disposiciones que, de forma clara y expresa, establecen directa y exclusivamente derechos y obligaciones para los particulares. Pero precisamente el valor excepcional de la sentencia Van Gend es que declara efectos para los particulares de una obligación de abstención impuesta a los Estados miembros. El Tribunal de Justicia sitúa en un marco de teoría general del Derecho la necesaria correlación entre obligación y derecho, obligación de los Estados de no aumentar los aranceles y derecho de los particulares a confiar en los compromisos de los Estados y beneficiarse de su cumplimiento.

En consecuencia, el efecto directo, a la luz de la sentencia Van Gend en Loos, significa:

• Que las normas de los Tratados pueden producir efectos jurídicos (derechos y obligaciones) inmediatos, por sí mismas, sin precisar las normas nacionales para su aplicación o sin que estas sean un obstáculo para su aplicación.
• Que los particulares pueden hacer valer ante los poderes públicos nacionales los derechos que se deriven de las normas de la Unión, y dichos poderes deben asegurar el respeto a las obligaciones asumidas por los Estados en los Tratados y proteger los derechos individuales.

b) Criterios para Determinar la Eficacia Directa

La calificación de norma de efecto directo es una operación compleja, casuística y, en ocasiones, difícil. El Tribunal de Justicia en el asunto Van Gend formuló varios requisitos y los amplió en otras sentencias en los años sesenta; pero su jurisprudencia se ha estabilizado y simplificado, manteniendo ya únicamente dos requisitos:

• Que la norma sea clara y precisa, en el sentido de que funde una obligación concreta en términos inequívocos, desprovista de ambigüedades.
• Que su mandato sea incondicional, en el sentido de que no deje márgenes de apreciación discrecional a las autoridades públicas nacionales o a las instituciones de la Unión.

Lo que importa es que el beneficiario y el derecho protegible estén bien definidos en la propia norma de la Unión sin necesidad de normas de ejecución, ya sean nacionales o de la Unión. Únicamente le privaría de efecto directo si la intervención ulterior del Estado viene prevista expresamente por la norma de la Unión y es un complemento indispensable sin el cual no pudiera aplicarse. En el resto de casos, cuando la intervención del Estado resulte únicamente de la mera necesidad de aplicar el Tratado o no hubiera tenido lugar en los plazos previstos, la norma sería directamente aplicable.

3. La Eficacia Directa de las Diferentes Categorías de Normas

No todas las normas del DUE tienen la misma eficacia directa. Del análisis de la jurisprudencia del Tribunal, y de la definición en los Tratados constitutivos de las categorías normativas del Derecho derivado, puede inferirse el distinto alcance de las normas en función de esas distintas categorías normativas (Tratados constitutivos, reglamentos y decisiones dirigidas a personas físicas o jurídicas, directivas y decisiones dirigidas a los Estados miembros y acuerdos internacionales); ese análisis también permite trascender la casuística y agrupar las distintas normas contenidas en los Tratados constitutivos en función de la eficacia directa que despliegan, plena o limitadamente, o de que no despliegan eficacia directa.

a) La Eficacia Directa de los Tratados Constitutivos

Las normas contenidas en los Tratados constitutivos, tal como se adoptan originariamente o modificados con posterioridad, pueden:

• Tener eficacia directa plena y, por tanto, crear derechos y obligaciones para los particulares en sus relaciones con el Estado y en sus relaciones con otros particulares.
• Tener eficacia directa limitada y crear derechos y obligaciones para los particulares únicamente en sus relaciones con el Estado. Estas normas exigen a los Estados que respeten una prohibición (por ejemplo, la no discriminación por razón de la nacionalidad) o la prescripción de una acción).
• No tener eficacia directa, como ha reconocido el Tribunal respecto de, entre otras, las normas que definen los objetivos de la Unión, el principio de cooperación leal, o someten a las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general.

b) La Eficacia Directa de los Reglamentos y las Decisiones Dirigidas a Personas Físicas o Jurídicas

Los mismos Tratados constitutivos reconocen que un reglamento tiene alcance general y es directamente aplicable y el Tribunal nunca ha cuestionado su eficacia directa completa, salvo que a pesar de su denominación el objeto y contenido no responda a la naturaleza propia del reglamento. Las decisiones dirigidas a personas físicas o jurídicas no solo crean derechos y obligaciones para tales personas plenamente exigibles en el ámbito interno, sino que, de imponer una obligación pecuniaria, constituirán títulos ejecutivos.

c) La Problemática de la Eficacia Directa de las Directivas y de las Decisiones Dirigidas a los Estados

Las directivas y decisiones no tienen el alcance general de los reglamentos, pero, cuando son dirigidas a todos los Estados miembros, el Tribunal las ha calificado como acto de alcance general y, salvo las decisiones dirigidas a personas físicas o jurídicas, tampoco son directamente aplicables, conforme a los Tratados constitutivos; más aún, por definición, la directiva no contiene normas incondicionales, pues deja a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios de conseguir el resultado exigido al Estado miembro destinatario.

d) Acuerdos Internacionales

Conforme a la jurisprudencia del Tribunal, tanto las normas contenidas en acuerdos internacionales celebrados en aplicación del DUE como las decisiones tomadas por órganos creados en virtud de tales acuerdos, pueden tener eficacia directa; pero, al tratarse de tratados internacionales ordinarios, la eficacia directa de dichas normas y decisiones no se presume.