El Procedimiento Legislativo y el Control Parlamentario al Gobierno en España

La función legislativa. El procedimiento legislativo ordinario

La función legislativa

Las Cortes Generales son el órgano constitucional encargado de expresar la voluntad popular a través de la ley. El legislador disfruta del principio de libertad de configuración de la ley, únicamente limitado por el respeto a la Constitución.

El Procedimiento legislativo ordinario

A).- La iniciativa legislativa

La iniciativa tiene un carácter plural: el procedimiento ordinario de elaboración de la ley podrá ser iniciado por el Gobierno, el Congreso de los Diputados, el Senado, las Asambleas de las Comunidades Autónomas o por al menos 500.000 ciudadanos mediante firmas acreditadas.

La iniciativa legislativa gubernamental (el proyecto de ley)

La CE encarga al Gobierno la dirección política del país: el Gobierno cuenta con numerosos instrumentos para hacer efectivo este mandato. El Gobierno debe justificar la conveniencia del proyecto en la exposición de motivos y en un informe donde consten los antecedentes.

Los proyectos de ley son enviados al Congreso de los Diputados dónde comienza directamente el procedimiento legislativo sin que el Pleno de la Cámara deba autorizar el inicio tramitación.

La iniciativa legislativa del Congreso de los Diputados y Senado a través de las proposiciones de ley

La iniciativa legislativa corresponde a cada una de las Cámaras en conjunto. Será un grupo parlamentario, quince diputados o veinticinco senadores  los que instarán al Pleno de la Cámara a que adopte determinada proposición de ley a través de su toma en consideración: se perfeccionan cuando la Cámara la adopta en Pleno por mayoría simple a través del trámite de toma en consideración es un filtro político que descarta las iniciativas que no son admisibles para la mayoría de la Cámara.

Las proposiciones de ley deben estar justificadas por una exposición de motivos y por un informe donde consten los antecedentes. En el caso de que la proposición de ley sea presentada por un grupo  parlamentario del Senado, la toma en consideración tendrá lugar en el Pleno de dicha Cámara; si la proposición de ley supera el trámite será enviada al Congreso de los Diputados dónde comienza su tramitación en la Comisión competente, sin que sea necesaria otra toma en consideración.

Las proposiciones de ley deben remitirse al Gobierno, que emite un informe  positivo o negativo respecto a la conveniencia de la misma, antes de que se pronuncie el Pleno de la Cámara. El informe del Gobierno deberá emitirse en sentido negativo si existe una “intromisión” en su campo de delegación legislativa (materias delegadas para ser reguladas mediante Decreto legislativo), o cuando existen un descenso de los ingresos o un aumento de los gastos:

La iniciativa legislativa de las Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas

Los Plenos de las Cámaras legislativas autonómicas aprueban un dictamen mediante el que 1 al Gobierno la conveniencia de que presente un proyecto de ley al Congreso de los Diputados que recoja sus demandas. 2 dirigen una proposición de ley a la Mesa del Congreso de los Diputados que deberá someterse al trámite de toma en consideración ante el Pleno.

Para la defensa de dicha proposición ante el Pleno del Congreso, la Asamblea podrá designar a tres parlamentarios autonómicos

La iniciativa legislativa popular

• La titularidad de la iniciativa y la intervención de la comisión promotora como representante de los titulares.
• Requisitos formales: redacción del texto articulado precedido de una exposición de motivos y acompañado de un documento complementario que detalle las razones de la presentación. Lista de los miembros de la Comisión. Limitaciones materiales para las materias propias de ley orgánica, de naturaleza tributaria, de carácter internacional, la prerrogativa de gracia.
• La Mesa del Congreso comprueba que la iniciativa legislativa popular cumple los requisitos formales y materiales a través del control previo de legalidad. La inadmisión a trámite por parte de la Mesa es recurrible en amparo.
• Una vez que la Mesa admite a trámite la iniciativa popular comienza el procedimiento de recogida de firmas en los pliegos oficiales; posterior comprobación de la validez y recuento de las firmas con la participación de la administración electoral.
• La tramitación parlamentaria: reunidas las firmas requeridas, la iniciativa legislativa popular es sometida a la toma en consideración por el Pleno de la Cámara.

B).- La fase deliberativa o constitutiva del procedimiento legislativo ordinario

La Mesa del Congreso ordena la publicación del proyecto o proposición en el Boletín Oficial del Congreso

Apertura del plazo de presentación de enmiendas

Plazo de quince días para presentar enmiendas, que pueden ser a la totalidad presentadas por un grupo parlamentario o parciales al articulado presentadas por los diputados. Enmiendas a la totalidad se podrán dirigir contra los proyectos de ley y contra las proposiciones de ley del Senado, se abre un debate de totalidad en el Pleno. Si se aprueba una enmienda a la totalidad, la proposición de ley se entiende rechazado.

Las proposiciones de ley del propio Congreso, las de iniciativa legislativa popular o las de las CC.AA. no podrán ser objeto de enmienda a la totalidad porque ya han sido sometidas a la votación de toma en consideración por el Pleno del Congreso.

Si no existen enmiendas a la totalidad pasa a la Comisión, dónde se discuten las enmiendas parciales presentadas por los diputados.

El procedimiento en fase de Comisión - Informe de la ponencia

La Comisión encargada de la tramitación  encarga a un grupo reducido de diputados, el estudio, a “puerta cerrada” de las distintas enmiendas parciales planteadas por los Diputados. Este grupo emite un informe denominado ponencia que será discutido en la Comisión.

• Dictamen de la comisión: recibida la ponencia, la Comisión celebra un debate y vota las enmiendas mantenidas por las fuerzas políticas. Terminado el debate, la Comisión emite un dictamen que pasa al Pleno.

La deliberación y la aprobación final del Pleno del Congreso de los Diputados

Se presenta el dictamen de la Comisión por un Diputado perteneciente a la misma. Al finalizar el debate, se votan las enmiendas que continúen manteniendo los grupos parlamentarios

La remisión al Senado

• El Presidente del Congreso remite al Senado la propuesta legislativa; esta Cámara tendrá dos meses de plazo para pronunciarse sobre la propuesta remitida.

• Al igual que en el Congreso, o propuesta de ley a la que sigue un plazo, de diez días, para la presentación de enmiendas que se discutirán en Comisión; si no se presentan enmiendas la propuesta es remitida al Pleno.

• Posibles pronunciamientos del Pleno del Senado:

• No introduce alteraciones.

• Concluye el debate parlamentario.

• Aprobación de enmiendas.

• Reenvío al Congreso para su ratificación o rechazo.

• Veto por mayoría absoluta.

• Reenvío al Congreso

6).- Debate y votación en el Congreso de las enmiendas del Senado

Las enmiendas parciales o los vetos del senado deben someterse al control final del Congreso de los Diputados.

1.- En el caso del veto, el texto aprobado por el Congreso se somete de nuevo al Pleno. El voto de la mayoría absoluta de Diputados basta para “superar” el veto del Senado. Si no se obtiene la mayoría absoluta en primera votación, el texto adoptado originariamente en el  Congreso podrá ser aprobado dentro de los dos primeros meses por la mayoría simple de los Diputados

2.- Las enmiendas parciales del Senado serán aceptadas o rechazadas por la mayoría simple del Pleno del Congreso.

C).- La fase de la integración de la eficacia (sanción, promulgación y publicación de las leyes)

La ley debe someterse a requisitos para su perfeccionamiento: sanción y promulgación por el Rey y posterior publicación en el Boletín Oficial del Estado.

La sanción real

: acto debido –no permite discrecionalidad-  mediante el que se añade la voluntad del Jefe de Estado a la voluntad del poder legislativo. La Promulgación es una certificación solemne que ordena a todos los ciudadanos la observancia de la ley a través de una fórmula ritual “mediante la cual se formaliza la incorporación de la Ley al ordenamiento jurídico” Publicación: el principio de publicidad de la norma. La CE determina que las leyes deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado. El periodo de vacatio legis que se incorpora normalmente a las leyes, tiene como objeto que durante un período  razonable de tiempo, los ciudadanos puedan conocer el contenido de la ley antes de su entrada en vigor.  3.2. Los procedimientos legislativos especiales.A - Procedimientos legislativos especiales asociados a una materia concreta:  - Leyes orgánicas: desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, Estatutos de Autonomía, régimen electoral general y otros previstos en la Constitución; Principal especialidad procedimental: se requiere la mayoría absoluta para su aprobación.- Aprobación y Reforma de los Estatutos de Autonomía: Aprobación o reforma Estatutos de Autonomía “ordinarios” (art. 143 CE) Aprobación o reforma Estatutos de Autonomía “especiales”, (art. 151 CE); especialidad procedimental: participación especial de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas. El texto final se aprueba y publica como ley orgánica.- Reforma constitucional: Reforma ordinaria: los proyectos de reforma son aprobados por tres quintos de cada Cámara. En caso de desacuerdo, el Congreso de los Diputados podrá aprobar la reforma por mayoría de dos tercios, y siempre que el texto hubiese obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado. La celebración de referéndum depende de la solicitud de una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras. Reforma total o agravada: las Cortes deben aprobar la reforma, quedando disueltas acto seguido. Las nuevas Cortes deben estudiarla y aprobar el proyecto de reforma sometido.Presupuestos Generales del Estado B.- Procedimientos legislativos especiales sin ámbito material determinado:  Estos procedimientos no tienen una reserva material predeterminada. A).- La competencia legislativa plena de la Comisión (la ley de comisión): Mediante este procedimiento, el Pleno del Congreso delega en las comisiones legislativas permanentes la competencia para la aprobación de los proyectos o proposiciones de ley. El debate de toma en consideración y el debate sobre las enmiendas a la de totalidad en el Pleno no forman parte de la delegación legislativa. La delegación se traduce en la práctica en la supresión del trámite de deliberación y votación final del Pleno. La CE excluye la delegación expresamente en determinadas materias de especial relevancia: reforma constitucional, cuestiones internacionales, leyes orgánicas, leyes de bases y presupuestos.Se presupone que existe delegación legislativa en todos los supuestos que no están no excluidos expresamente por la CE:El pleno puede en revocar la delegación, o abocar la aprobación final; revocación: tiene lugar en el trámite de toma en consideración o en el debate de totalidad; abocación: queda interrumpido el procedimiento por delegación antes de que se celebre el debate en Comisión. El Pleno de la Cámara reclama la celebración del debate y votación final. Si tras su paso por el Senado, el texto es vetado o enmendado, a su vuelta el Congreso no podrá seguirse el procedimiento por delegación. El pleno del Senado también puede delegar en las comisiones; requiere un acuerdo expreso del Pleno.En caso de que exista un veto por parte del senado, será el Pleno del Congreso el que lo ratifique o lo rechace.B).- Procedimiento de lectura única: Es propuesto por la Mesa, oída la Junta de Portavoces, y es votado en Pleno de la Cámara. Este procedimiento evita la fase de comisión; tras la lectura del texto, se abre un debate, no pueden presentarse enmiendas y se somete a una sola votación: el texto queda aprobado o rechazado de manera conjunta.C).- El procedimiento de urgencia:La Mesa del Congreso tiene competencia para declarar el procedimiento de urgencia. Implica una reducción de los plazos a la mitad, aunque la mesa podrá reducir o ampliar dichos plazos. Si el Congreso adopta el procedimiento de urgencia, el Senado estará obligado a seguirlo, reduciéndose, de este modo, de 2 meses a veinte días el plazo para pronunciarse: Otros acuerdos de las Cortes Generales: Convalidación o derogación los decretos-leyes dentro de los treinta días siguientes a su promulgación. Esta función es asumida por la Diputación Permanente cuando el Congreso esté disuelto.Autorización de la celebración del referéndum consultivo sobre alguna cuestión política de especial trascendencia a iniciativa del Presidente del Gobierno. Aprobación de tratados internacionales: El Gobierno necesita autorización previa del Congreso para prorrogar del estado de alarma, estado de excepción y el estado de sitio.Las Cortes Generales participan en la elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional, de los miembros del Consejo General del Poder Judicial y a los consejeros del Tribunal de Cuentas, al Defensor del Pueblo así como a los vocales del Consejo de Administración de R.T.V.E.3.3.- La función financiera (las potestades tributarias y presupuestarias)La legitimación democrática de la actividad económica del Estado: las Cortes Generales, deben controlar los recursos que manejará el Gobierno. El control se realizará a través de las normas que regulan los ingresos del Estado y de las normas que determinan el empleo de los mismos. Principio de legalidad financiera: Sólo por ley se podrán establecer los impuestos y determinar los gastos del Estado. A).- La potestad tributaria: El establecimiento de impuestos debe hacerse mediante ley del Estado; sin embargo, las CCAA pueden establecer impuestos de acuerdo a lo dispuesto ley orgánica de delegación B).- La potestad presupuestaria; la aprobación anual de los Presupuestos Generales del Estado: 1. Corresponde al Gobierno la elaboración y a las Cortes Generales, su examen, enmienda y aprobación. 2. Incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público.La iniciativa corresponde en exclusiva al Gobierno, mediante proyecto de ley que debe remitirse al CongresoProcedimiento parlamentario de examen enmienda y aprobaciónEl proyecto de ley PGE se somete a un primer debate sobre la totalidad en el pleno de la Cámara. Restricción a las enmiendas: el Gobierno ha de expresar su conformidad con las enmiendas que supongan la disminución de ingresos;  toda enmienda que pretenda un aumento de créditos tiene que ir acompañada de una compensación de igual cuantía en la misma sección, Si los PGE no fueran aprobados antes del primer día del año a que se refieran, se consideran automáticamente prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior, hasta la aprobación de los nuevos. 3.4. La función de control al Gobierno.En los sistemas de gobierno parlamentario, la legitimación democrática de los poderes públicos descansa de manera directa en el Parlamento.Gobierno de legislatura: las Cortes otorgan su confianza al Gobierno, inicio de cada legislatura mediante la investidura; de este modo el poder ejecutivo adquiere la legitimidad de origen.Esta legitimidad deberá mantenerse a lo largo de toda la legislatura. La legitimidad de ejercicio se sobrentiende para toda la legislatura una vez que el Gobierno ha sido investido, el Gobierno tiene que rendir cuentas de manera permanente ante el Congreso de los Diputados y el Senado, informando sobre su gestión, sometiéndose a los mecanismos de control parlamentario 3.5. Las técnicas de control permanente al Gobierno. El Gobierno rinde cuentas sobre su gestión permanentemente y a lo largo de toda la legislatura ante el Congreso, el Senado y consecuentemente ante la opinión pública. - Control genérico a través de la obtención de información: los miembros de las Cortes Generales podrán solicitar al Gobierno y a la Administración toda la documentación que precisen; las Cortes podrán poner en conocimiento de la opinión pública el resultado de la gestión del Gobierno. - Los mecanismos específicos de control: los diputados y senadores fiscalizan la actuación del Gobierno por medio de preguntas, interpelaciones y comparecencias. Unas y otras suponen una demanda de explicación dirigida al Gobierno. 1).- Las preguntas son una demanda de información o una petición de aclaración respecto de un hecho o cualquier asunto que incumba al Gobierno o la Administración Pública:Las preguntas para las que se solicita respuesta escrita deben ser contestadas en 20 días; en el caso de que la pregunta no sea contestada por escrito se traslada a la Comisión respectiva dónde recibirá respuesta oral por parte de algún miembro del Gobierno. Las preguntas para las que se solicita contestación oral en el Pleno tienen más relevancia por su conexión directa a la opinión pública. En este caso, existe una minuciosa previsión reglamentaria:2).- Las interpelaciones son un tipo especial de pregunta dirigidas a cuestionar la conducta del ejecutivo en asuntos de política general, bien del Gobierno bien de algún departamento ministerial. Las interpelaciones han de formularse en sesión plenaria y pueden desembocar posteriormente en un debate que incluirá a todos los grupos parlamentarios. Este debate podrá terminar con la adopción de una moción, dónde la Cámara fija formalmente una opinión crítica respecto a la actuación del Gobierno. 3).- Las comparecencias, mediante las cuales, un miembro del Gobierno, autoridades o funcionarios públicos acuden ante el Pleno o una Comisión para informar en profundidad sobre un tema.4).- Las Comisiones de investigación: La constitución de las comisiones depende de la voluntad de la mayoría del Pleno de cada Cámara. La iniciativa de la constitución es del Gobierno, de la Mesa, de los grupos parlamentarios o de 1/5 parte de los Diputados.Las Comisiones pueden llamar a declarar obligatoriamente a cualquier ciudadano y podrán recabar de cualquier cargo público información respecto a su patrimonio personal. La no comparecencia supone la incursión en un delito grave. Las Comisiones emiten un dictamen final; este dictamen se somete a la votación del Pleno y es Publicado en El Boletín Oficial de las Cortes en caso de ser aprobado. En caso de que existan indicios de delito, la Mesa puede remitir el dictamen al Ministerio fiscal. 3.6 Los mecanismos de exigencia de responsabilidad política al Gob.MOCIÓN DE CENSURA: Finalidad: enjuiciar políticamente, por parte del Congreso de los Diputados, la actuación del Gobierno, exigiendo responsabilidad política al mismo y procediendo a sus sustitución, en su caso, sin nueva convocatoria electoral. Iniciativa: 1/10 parte de los Diputados. La propuesta debe acompañarse de un candidato a Presidente de Gobierno (moción de censura constructiva). Procedimiento:·Presentación de la moción (cabe la presentación de mociones alternativas dentro de los dos días siguientes a la presentación de la primera).·El candidato expone la moción ante la Cámara.·Debate. Votación: requiere de mayoría absoluta para triunfar (no podrá procederse a la votación antes de transcurridos 5 días desde que se presentó la moción). Efectos:·Si triunfa, el Presidente del Gobierno dimite y el Rey nombra como nuevo Presidente al candidato que propusieron los signatarios de la moción.Si no triunfa: los signatarios de la moción no pueden proponer otra en el mismo período de sesiones. CUESTIÓN DE CONFIANZA. Finalidad: renovar la confianza del Congreso de los Diputados en el Presidente del Gobierno sobre la base de un programa general. Iniciativa: el Presidente del Gobierno previa deliberación del Consejo de Ministros. Procedimiento: ·Presentación de la cuestión ante el Congreso de los Diputados. ·Intervención del Presidente del Gobierno.·Turno de debate. Votación: se entiende renovada la confianza de la Cámara si se alcanza la mayoría simple. Efectos: · Si se renueva la confianza: continuidad del Gobierno.· Si no se renueva la confianza: se abre el trámite de investidura parlamentaria en los términos previstos por el art. 99 CE.