El Proceso Legislativo en España: De la Iniciativa a la Publicación

El Proceso Legislativo en España

7. El Procedimiento Legislativo Ordinario

El procedimiento legislativo ordinario se encuentra regulado directamente por la Constitución en sus rasgos esenciales, regulación que es completada por los reglamentos de ambas cámaras. El art. 89.1 se refiere únicamente a que los reglamentos de las cámaras regularán la tramitación de las proposiciones de ley. La facultad de regulación del procedimiento legislativo por los reglamentos de las cámaras no es sino una plasmación de la autonomía reglamentaria que el art. 72.1 de la CE reconoce a ambas cámaras.

La discusión por una cámara de un texto legal se da en varias fases, que en el procedimiento ordinario son:

• Presentación de enmiendas.
• Estudio de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe.
• Discusión y votación de dicho informe y de las enmiendas por la comisión, que aprueba un dictamen que es sometido a discusión en el Pleno de la cámara.

Discusión en el Congreso de los Diputados

Se distinguen varias fases:

1. Fase de enmiendas a la totalidad: en esta fase, el proyecto puede verse totalmente rechazado o sustituido por otro. Los proyectos provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos promotores de la iniciativa. No caben enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones de ley del propio Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa popular.
2. Fase de comisión: el proyecto pasa a continuación a examen y votación en las comisiones correspondientes. En ella se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado, en el plazo previo determinado. Como consecuencia de la discusión, la comisión elabora un texto que pasa a ser discutido en el pleno.
3. Fase de Pleno: el dictamen de la comisión es sometido a discusión y votación en el Pleno de la Cámara. En esta fase pueden mantenerse enmiendas que no hayan sido aceptadas por la comisión.

Discusión en el Senado

Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso, su presidente lo remite al del Senado. Éste dispone de dos meses (20 días en los urgentes) para oponer su veto o para proponer enmiendas. Sea como sea, primero se produce una lectura en comisión y después otra en pleno. En la definitiva lectura de Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría absoluta de la Cámara (art. 90.2 CE).

Si el Senado no veta ni modifica el texto del Congreso, el mismo queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real.

Diferencias de Opinión entre Congreso y Senado

Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso hay dos posibilidades: la interposición de veto o la aprobación de enmiendas modificando dicho texto.

1. Interposición de veto: si esto se produce, el texto vuelve al Congreso. La Cámara baja dispone entonces de una doble opción: puede superar el veto del Senado y aprobar el proyecto mediante la misma mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo o puede dejar transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió al Senado.
2. Aprobación de enmiendas: si el Senado ha realizado enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándolas o rechazándolas por mayoría simple.

La tramitación descrita muestra la posición de ambas cámaras, ya que el paso por el Senado supone una lectura de “reflexión” cuya utilidad fundamental es permitir a la Cámara Baja reconsiderar determinados aspectos del texto por ella aprobado. Nada le impide al Congreso de los Diputados limitarse a ratificar dicho texto rechazando tales enmiendas o veto senatorial, sin que resulte imprescindible en ninguno de los dos casos alcanzar una mayoría cualificada. El Congreso deberá esperar dos meses, pero si no quiere hacerlo, como bien dice el art. 90.2, será necesaria la mayoría absoluta.

8. Sanción, Promulgación y Publicación de las Leyes

Finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en vigor. Dichos requisitos son la sanción y promulgación por parte del Monarca y, finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

1. La Sanción de las leyes: es un requisito constitucionalmente necesario para perfeccionar el texto de la ley, aunque hoy en día ha perdido su contenido histórico.
   En los sistemas de Monarquía Constitucional donde la soberanía era compartida entre la Nación y el Rey, la aprobación de una ley requería contar tanto con la voluntad regia como con la voluntad nacional expresada por el Parlamento, por lo que la sanción expresaba una voluntad real de aprobación del texto que se iba a promulgar como ley. Era un acto con contenido político y legislativo, sin ser obligado, es decir, permitía al monarca oponerse a la voluntad del Parlamento en determinados supuestos.
   Hoy en día se observa en los artículos 62.a y 91 el precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días.
2. Promulgación: consiste en el acto de comprobación y proclamación de que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art. 91, después de la obligada sanción del Rey, debe proceder a la promulgación, a la vez que ordena su inmediata publicación.
   Tampoco podemos reducir los términos de sanción y promulgación a actos obligados en todo caso, ya que ambas potestades permiten al Rey un mínimo control formal y externo de las leyes. Es importante destacar que podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos, aunque esto no faculta al monarca, sino al TC. Por último, en este aspecto, destacar que los actos de sanción y promulgación deben ser refrendados en aplicación de la cláusula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 CE.
3. Publicación: según el art. 91, el Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulgación de las leyes y ordena su publicación. La inserción del texto de la ley en una publicación oficial determina el cumplimiento del principio constitucional de la publicidad de las normas, recogido en el art. 9.3 CE. La entrada en vigor se indica en la fecha establecida en la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis, es decir, un periodo en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. En defecto, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de 20 días prevista con carácter general en el Código Civil (art. 2.1).