El Reglamento Administrativo: Concepto, Tipos, Efectos y Control

El Reglamento Administrativo: Concepto y Caracteres

El reglamento es una norma que emana de la Administración Pública (AP) y que se sitúa en el ordenamiento jurídico (OJ) con un rango formal inferior al de las leyes o normas con fuerza de ley.

Caracteres

• Carácter normativo: Se dicta con vocación de permanencia en el tiempo y va dirigida a una pluralidad indeterminada de personas.
• Carácter secundario: Posee un rango formal inferior a la ley.
• Carácter gubernativo: Es elaborado por el Gobierno o la Administración.
• Carácter fiscalizable: Está sometido al control de legalidad por parte de los jueces y tribunales.

Clases de Reglamentos

Por la relación del Reglamento con la ley

• Reglamentos ejecutivos: Detallan, desarrollan y complementan una ley preexistente, facilitando su aplicación.
• Reglamentos independientes:
  • No desarrollan una ley previa que habilite específicamente su existencia.
  • Son independientes de la ley y solo son posibles cuando regulan cuestiones internas de la propia Administración (organización) o materias no reservadas a ley.
  • En principio, no deben afectar directamente a los derechos y deberes de los ciudadanos que estén bajo reserva de ley.
• Reglamentos de necesidad: Se dictan y justifican por la necesidad de dar una respuesta rápida ante determinadas circunstancias excepcionales de emergencia. Tienen una eficacia temporal limitada a la duración de la situación excepcional.

Por sus efectos

• Reglamentos administrativos (o de organización): Regulan la organización administrativa y el funcionamiento interno de la Administración. Tienen efectos ad intra (hacia dentro) y suelen ser reglamentos independientes.
• Reglamentos jurídicos (o normativos): Tienen efectos ad extra (hacia fuera), incidiendo sobre derechos y deberes de los ciudadanos. Suelen ser reglamentos ejecutivos.

Efectos de los Reglamentos

Principio de publicidad de las normas

Para que los reglamentos produzcan efectos jurídicos deben publicarse íntegramente en el Diario Oficial que corresponda (BOE, Diario Oficial de la CCAA, Boletín Oficial de la Provincia). Entrarán en vigor, salvo que en ellos se disponga otra cosa, a los veinte días de su completa publicación (vacatio legis).

Principio de jerarquía normativa

Ninguna disposición administrativa (reglamento) podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior, ni contradecir la Constitución o las leyes. La infracción de este principio es sancionada con la nulidad de pleno derecho de la disposición infractora. Este principio opera dentro de cada subsistema normativo (estatal, autonómico, local) y entre ellos.

Jerarquía Reglamentaria (Ejemplo Estatal)

• Reales Decretos del Consejo de Ministros.
• Reales Decretos del Presidente del Gobierno.
• Órdenes Ministeriales.

Los reglamentos de las Comunidades Autónomas (CCAA) siguen su propia jerarquía interna, subordinada a la Constitución, su Estatuto de Autonomía y las leyes.

Los reglamentos locales (ordenanzas, reglamentos orgánicos, etc.) están subordinados a la legislación estatal y autonómica, pero no existe una relación jerárquica estricta entre los distintos tipos de reglamentos locales emanados de diferentes entidades (ej. Provincia vs. Municipio), sino de competencia.

Principio de irretroactividad

La Constitución Española (CE) garantiza la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. Un reglamento que infrinja este principio será nulo de pleno derecho.

Principio de inderogabilidad singular

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general (reglamento), aunque aquellas tengan igual o superior rango a esta. Es decir, un acto administrativo no puede excepcionar para un caso concreto lo que dispone un reglamento, ni siquiera si el acto lo dicta el mismo órgano que aprobó el reglamento.

Control de la Potestad Reglamentaria

Control en la vía administrativa

Las actuaciones administrativas son recurribles ante la propia Administración Pública (AP) mediante el sistema de recursos administrativos (alzada, reposición, revisión). Sin embargo, contra las disposiciones administrativas de carácter general (reglamentos) no cabrá recurso en vía administrativa. Esto prohíbe el recurso administrativo “directo” contra un reglamento. Solo será posible interponer recurso administrativo contra los actos de aplicación de dicho reglamento.

Vía de excepción o inaplicación judicial

Los tribunales ordinarios controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican. Los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición que consideren contrarios a la Constitución, a la Ley o al principio de jerarquía normativa, al resolver un caso concreto cuya decisión dependa de la validez de dicho reglamento.

Recursos contencioso-administrativos (vía jurisdiccional)

Existen dos tipos de recursos que se interponen ante la jurisdicción contencioso-administrativa:

• Recurso directo: Se impugna directamente el reglamento. El plazo para interponerlo es de dos meses desde su publicación en el diario oficial. El fundamento jurídico puede basarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico (vicios materiales o formales). Si la sentencia estima el recurso, declarará la nulidad del reglamento con efectos generales (erga omnes).
• Recurso indirecto: Se impugna un acto administrativo de aplicación del reglamento. El plazo es de dos meses desde la notificación o publicación del acto. El fundamento jurídico ha de basarse en que el acto es ilegal porque aplica un reglamento ilegal (principalmente por vicios materiales o infracción del principio de jerarquía). Si la sentencia estima el recurso, anulará el acto impugnado (efectos inter partes). El reglamento, en principio, seguirá vigente, pero si el juez o tribunal considera que la ilegalidad del reglamento es clara y relevante, puede plantear la cuestión de ilegalidad ante el órgano competente para anular el reglamento con efectos generales.

Control por el Tribunal Constitucional (TC)

El control de los reglamentos por el Tribunal Constitucional (TC) se produce principalmente a través de las siguientes vías:

1. Impugnación de disposiciones sin fuerza de ley de las CCAA por parte del Gobierno (Art. 161.2 CE): El Gobierno puede impugnar ante el TC las disposiciones normativas sin fuerza de ley (incluidos reglamentos) de las CCAA. La impugnación produce la suspensión de la disposición recurrida, que el TC deberá ratificar o levantar en un plazo no superior a cinco meses.
2. Conflicto de competencia: Cuando existe una disputa sobre la titularidad de una competencia entre el Estado y una CCAA, o entre CCAA, y esta se ha manifestado a través de normas reglamentarias, el TC resuelve el conflicto determinando a quién corresponde la competencia y pudiendo anular el reglamento invasor.
3. Recurso de Amparo: Cualquier persona física o jurídica puede interponer un recurso de amparo ante el TC por vulneración de los derechos fundamentales y libertades públicas (arts. 14 a 29 y 30.2 CE) originada por disposiciones, actos jurídicos o simple vía de hecho de los poderes públicos. Si la vulneración proviene de un acto que aplica un reglamento inconstitucional, el TC podría declarar la inconstitucionalidad del reglamento en el marco del amparo.