Responsabilidad Internacional: Fundamentos, Atribución y Reparación

1. La Responsabilidad Internacional: Función y Naturaleza

Toda violación de un compromiso implica la obligación de reparar. El Tribunal de La Haya pone de relieve la función eminentemente reparatoria de la responsabilidad internacional. Es cierto que en la época actual se registran tendencias hacia la ampliación de la función de la responsabilidad internacional en los casos de graves violaciones de principios fundamentales del ordenamiento, porque en tales supuestos se aspira no sólo a la reparación del daño, sino también a la imposición de otras sanciones.

En lo que concierne a la naturaleza de la responsabilidad internacional, se trata de una relación de Estado a Estado. La afirmación es obvia y no necesita explicaciones ni aclaración alguna en los casos en que el hecho ilícito de un Estado causa daños directos a otro Estado.

En los casos de protección diplomática de nacionales, el Estado hace valer un derecho propio, lo que comporta consecuencias tan importantes como el carácter discrecional del ejercicio de la protección diplomática (se debe cuando el daño lo sufre una persona respecto a otro estado) y la disponibilidad por el Estado de la reparación obtenida.

2. La Codificación y el Desarrollo Progresivo del Régimen de la Responsabilidad Internacional

Hay numerosos casos de violaciones del Derecho Internacional que ponían en juego la responsabilidad internacional de un Estado y la consiguiente obligación de reparar.

No han faltado los esfuerzos codificadores, como el realizado por la Conferencia de Codificación que se celebró en 1930. El esfuerzo se limitaba a la codificación del régimen de responsabilidad internacional por daños causados a particulares extranjeros, y aunque la Comisión respectiva aprobó algunos artículos sobre el fundamento de la responsabilidad, las importantes divergencias de las delegaciones sobre otras cuestiones le impidieron someter a la Conferencia conclusiones en la materia.

Hay otro intento de codificación realizada por la ONU en 1953. La Asamblea General pidió a la Comisión de Derecho Internacional que iniciara los trabajos sobre los principios de Derecho Internacional que rigen la responsabilidad entre los Estados. En 1996 la comisión aprobó un proyecto de artículos completo. En 2001 la Comisión presentó un nuevo proyecto, que era una modificación del de 1996.

Hay que decir, por lo tanto, que la labor de la Comisión de Derecho Internacional no se limita a la codificación en sentido propio sino que persigue también el desarrollo progresivo del Derecho Internacional.

La Comisión se ocupa desde 1978 del estudio de la responsabilidad internacional por las consecuencias perjudiciales de actos no prohibidos por el Derecho Internacional. Pero si son actos no prohibidos, ¿cómo se va a exigir responsabilidad? Esto se refiere, por ejemplo, a las expediciones espaciales, que no están prohibidas. No obstante, conllevan un alto riesgo (se llaman actividades ultrapeligrosas) y, por tanto, conllevan responsabilidad para el Estado.

3. La Responsabilidad Internacional por los Hechos Ilícitos de los Estados

El art. 1 del Proyecto de Artículos de la Comisión de Derecho Internacional dice que “todo hecho internacionalmente ilícito del Estado genera su responsabilidad internacional”. El análisis de este tipo de responsabilidad se divide en dos bloques: el elemento objetivo y el subjetivo.

3.1. El hecho ilícito internacional. Elementos objetivo y subjetivo

Un hecho ilícito es un comportamiento que constituye una violación de una obligación internacional y solo el Derecho Internacional puede ser tenido en cuenta para calificar a un hecho de ilícito, y en esto el Derecho interno no tiene relevancia alguna: un estado no puede invocar las disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de los tratados.

Es irrelevante para la existencia de un hecho ilícito la fuente de la obligación internacional violada (tratado, costumbre, acto unilateral en sentido estricto, estoppel...).

Hay que destacar también que es un caso muy discutido el de si se considera como hecho ilícito el incumplimiento de una obligación resultante de un “principio general del Derecho”.

En cuanto al elemento temporal, hay que tener en cuenta que para que exista violación de una obligación internacional, si un tratado se ha terminado o entrado en vigor, genera responsabilidad.

Por otro lado, en los casos de hechos ilícitos resultantes de la violación de obligaciones internacionales relativas al trato que se ha de acordar a particulares extranjeros, ya sean personas físicas o jurídicas, hay dos requisitos de la admisibilidad de las reclamaciones: a) los relativos a la nacionalidad (solo el Estado de tu nacionalidad podía actuar en tu defensa frente a otro Estado) y b) el agotamiento de los recursos internos efectivos y disponibles.

3.2. Los crímenes internacionales

Es en los casos en los que la obligación vulnerada es “tan esencial para la salvaguarda de intereses fundamentales de la comunidad internacional que su violación está reconocida como crimen por esa comunidad en su conjunto” se conoce como crimen internacional.

La distinción entre crimen y delito internacional a efectos de responsabilidad es que los crímenes están estrictamente fundados en reglas de Derecho Internacional actualmente existentes y el delito vulnera una obligación.

Crimen internacional - Obligaciones erga omnes - normas de ius cogens
(afectan a la comunidad internacional)

Cabe pensar que la responsabilidad internacional derivada de la comisión de un crimen internacional habría de tener, al menos, dos consecuencias características. La primera es que la responsabilidad podría ser exigida por cualquier Estado miembro de la comunidad internacional, toda vez que se trata de una violación de una obligación esencial para la salvaguarda de sus intereses fundamentales y obligación erga omnes. La segunda consecuencia es que la responsabilidad habría de producir no solo la obligación de reparar el daño, sino también la imposición de sanciones.

En el proyecto de artículos por la Comisión de Derecho Internacional en 1996 se acepta la idea de la actio popularis, según su artículo 40, todo Estado es un Estado lesionado por un crimen internacional y ese estado tiene derecho a la restitutio in integrum o reparación por naturaleza.

La comunidad internacional en su conjunto, dispuesta hoy a la sanción internacional de carácter penal de los crímenes internacionales cometidos por los individuos, no está aún madura para la aceptación con todas sus consecuencias de la noción de crimen internacional del Estado.

Aunque el Proyecto de 2001 ha hecho desaparecer la expresión de “crimen internacional”, intenta salvar en lo posible la figura y algunas de sus consecuencias. Para ello acude el documento a la noción de las normas de ius cogens. Así, en el Capítulo III, la Comisión trata de las “violaciones graves de obligaciones emanadas de normas imperativas de Derecho internacional general” atribuyendo consecuencias adicionales, y por supuesto agravada, a ese tipo de violaciones: la obligación que pesa sobre todos los estados de cooperar para poner fin por todos los medios lícitos a la violación, etc.

Se puede considerar, por tanto, que en este último supuesto el Proyecto mantiene la esencia del concepto de la actio popularis. Hay que recordar que la Convención de Viena no contiene ningún criterio sustantivo para la identificación de las normas internacionales imperativas, lo que rebaja considerablemente el grado de seguridad jurídica en la materia.

3.3. Causas que excluyen la ilicitud

Nos referimos seguidamente a las causas que excluyen el carácter ilícito de un hecho del Estado que, sin la concurrencia de aquéllas, supondría la violación de una obligación internacional.

Respecto al consentimiento como circunstancia excluyente del carácter ilícito de un hecho, dice el art. 20 del Proyecto de la Comisión:

“El consentimiento válido de un Estado a la comisión por otro Estado de un hecho determinado excluye la ilicitud de tal hecho en relación con el primer Estado en la medida en que el hecho permanece dentro de los límites de dicho consentimiento”.

Por ejemplo, un Estado solo puede ejercer la soberanía en su territorio y solo puede ejercer la fuerza la policía española, guardia civil, etc. Cuando detienen en Francia por terrorismo, no puede estar la Guardia Civil en Francia sin el consentimiento del país. Este consentimiento excluye la ilicitud.

En lo que concierne a las contramedidas (art.22), llamadas también represalias, su modalidad más importante es la autoprotección, es decir, que el comportamiento de un Estado que se considera perjudicado por la conducta de otro Estado, tendente a hacerse justicia y obtener por sí mismo la reparación que crea adecuada.

Las contramedidas son las acciones de un Estado perjudicado. Este comportamiento es contrario al Derecho Internacional. Sin embargo, se convierte en lícito porque es una reacción frente al ilícito de otro Estado.

Conviene señalar que la licitud de las represalias depende de una serie de condiciones:

• La primera es la relación de proporcionalidad entre la violación cometida y la reacción subsiguiente, entendiendo que no es exigible una correspondencia perfecta entre violación y reacción.
• Otra limitación es que no se admiten las represalias para responder a la violación de normas imperativas de Derecho Internacional, en especial de la que prohíbe el uso o amenaza de la fuerza.
• Se considera finalmente que solo son lícitas las represalias si se han agotado todos los medios conducentes a la solución pacífica de la controversia, aunque esta exigencia debe ser interpretada a la luz de todas las circunstancias del caso: es decir, de manera sumamente flexible y en modo alguno rígida.

Las retorsiones son también medidas de autoprotección que adopta un Estado frente a los actos de otro Estado, lícitos o ilícitos, que le han causado perjuicios, pero que, a diferencia de las represalias, no comportan en sí mismas violación alguna del Derecho Internacional. En definitiva, no son contrarias al Derecho Internacional y no son causa de extinción de la ilicitud.

Otro caso es el de fuerza mayor (art.23), que supone una vulneración del Derecho Internacional pero que es imprevisible. No tiene por qué ser la vida lo que esté en peligro.

En cuarto lugar, el Proyecto de la Comisión trata del peligro extremo (art.24), lo que supone una violación del Derecho Internacional pero cuando está en peligro la vida o vidas de las personas que dependen de ese Estado.

El siguiente caso al que se refiere el Proyecto de la Comisión es el de estado de necesidad (art. 25), que es cuando está en peligro la propia existencia del Estado.

Por último, en el art. 21 del proyecto trata de la legítima defensa. La ilicitud del hecho de un Estado queda excluida si ese hecho constituye una medida lícita de legítima defensa, tomada de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Es cuando un Estado que actúa en legítima defensa vulnera el Derecho Internacional.

3.4. Las Condiciones de Atribución del Hecho Ilícito. Elemento subjetivo

Para la existencia de un hecho ilícito de un Estado, no sólo se requiere el elemento objetivo que hemos visto sino también el elemento subjetivo: que el comportamiento sea atribuible, según el Derecho Internacional, al Estado en cuestión.

Pero como el Estado es una persona moral que actúa por medio de sus órganos, individuales o colectivos, hay que considerar hecho del Estado, según el Derecho Internacional, el comportamiento de todo órgano del Estado, ejerza funciones legislativas, ejecutivas, judiciales o de otra índole.

a) Pero ¿son atribuibles al Estado los comportamientos de personas o entidades con personalidad jurídica independiente que estén habilitadas para el ejercicio de prerrogativas del poder público? La respuesta es que da igual el poder que tenga la persona, el estado siempre es el responsable.

Por ejemplo, un Estado se queda sin ejecutivos policiales en una zona por lo que contrata empresas privadas de seguridad a las que les atribuye la condición de policía. Si éstas actúan mal, el Estado es el que es responsable.

b) También puede ocurrir que ciertas personas, no investidas formalmente como órganos del Estado, actúan de hecho por cuenta de él.

Por ejemplo, España lleva a cabo una acción humanitaria con voluntarios hacia un país con epidemias. Si uno de esos médicos (voluntarios) lleva a cabo un acto contra el Derecho Internacional, el responsable será España.

c) Puede ocurrir también que el comportamiento violatorio de una obligación internacional provenga de un órgano prestado a un Estado por otro Estado.

Por ejemplo, la actuación de un destacamento de policía que un Estado pone a disposición de otro para ayudarle a hacer frente a disturbios internos.

Otro ejemplo, Japón solicita ayuda para la reconstrucción. España manda a su ejército para reconstruir las infraestructuras. El responsable aquí es el que se beneficia (Japón).

d) Otra cuestión es la de los comportamientos de órganos de un Estado que actúan excediéndose en su competencia o vulnerando las instrucciones.

Por ejemplo, embajadores que tienen unas directrices y se extralimitan. En este caso será España la responsable internacionalmente.

e) Otro caso es el de personas particulares que pueden realizar actos que perjudiquen los derechos de otro Estado o que comportan daños para la persona o bienes de extranjeros. Y aunque tales comportamientos estén en contradicción con una obligación internacional del Estado territorial, no desencadenan per se la responsabilidad internacional de dicho Estado. Pero ello no supone la inexistencia de todo tipo de obligaciones internacionales a cargo del Estado territorial respecto a los hechos de los particulares, porque el repetido Estado sí debe garantizar la protección de otros Estados y la de sus representantes y simples nacionales contra todo comportamiento que pueda provenir de particulares; tiene también la obligación de castigar o proceder a la extradición del autor del hecho.

El Estado no es responsable de los daños de particulares.

f) Además, otro fenómeno es el de hechos de órganos de otro Estado, es decir, de comportamientos de órganos de un Estado que actúan en tanto que tales en el territorio de otro Estado.

Por ejemplo, el presidente de Francia visita España. Mientras está en España actúa en contra del Derecho internacional. Entonces el responsable será el presidente de Francia.

g) Otro caso parecido es el de la actuación en el territorio de un Estado de un órgano de una organización internacional. Aunque esas actuaciones tienen carácter excepcional en cierto modo ya que las organizaciones internacionales no tienen territorio y operan siempre en territorios ajenos. Normalmente no cometen hechos ilícitos desde el punto de vista del Derecho Internacional, pero se han dado casos en los que hechos de alguna organización internacional han tenido efectos en la responsabilidad internacional.

Por ejemplo, la actuación de la Fuerza de las Naciones Unidas en el Congo. Lógicamente, este tipo de hechos no se han imputado al Estado territorial.

h) Otro caso es el de los movimientos insurreccionales. Éstos no son atribuibles al Estado, a no ser que, eventualmente, los órganos del Estado hayan dejado de cumplir las obligaciones de vigilancia, prevención o represión que les incumben.

Puede ocurrir también que el movimiento insurreccional triunfe, que sustituya las estructuras del gobierno o que esas estructuras pasen a convertirse en las de un Estado de reciente independencia.

Por ejemplo, si los insurgentes de Libia violan el Derecho Internacional…

4. La Consecuencia Fundamental de la Responsabilidad Internacional: La Obligación de Reparar y sus Modalidades

La responsabilidad internacional se ha configurado como una institución eminentemente reparatoria. Toda violación de un compromiso implica la obligación de reparar. Al no cumplir una norma internacional ya se produce daño.

Como hemos visto antes, todo hecho ilícito internacional tiene dos elementos: uno objetivo: la violación de una obligación internacional y otro subjetivo: la imputabilidad del hecho a un Estado.

El daño va unido al elemento objetivo ya que toda violación de una obligación internacional supone un daño, y el daño es algo “necesariamente inherente a toda lesión de un derecho subjetivo internacional”.

El daño siempre lo sufre el Estado, aunque haya supuesto perjuicios para particulares.

La reparación asume distintas modalidades teniendo en cuenta la naturaleza del daño:

• Restitutio in integrum: o reposición de las cosas a su estado primitivo, hacer como si no hubiese pasado nada. Si ello no es posible, se emplea la reparación por equivalencia en dinero o indemnización. Cuando el daño es más bien moral, la reparación adopta la forma de satisfacción.
• Si no es posible la reparación por naturaleza, procede la reparación en dinero o por equivalencia o indemnización, como ya hemos dicho antes.
• En la medida en que el daño resultante del hecho ilícito no sea susceptible de valoración patrimonial, por ejemplo, en el caso de que se atente contra el honor o dignidad del Estado, la forma adecuada de reparación es la satisfacción, que adopta modalidades tales como la presentación de excusas oficiales por el hecho, o el reconocimiento del carácter ilícito del hecho por una jurisdicción internacional. Ocurre cuando el daño es más bien moral.

Por ejemplo, Francia le tiene que dar 1€ a Nueva Zelanda, no es una indemnización sino un reconocimiento de un acto ilícito por parte de Francia.