El Silencio Administrativo: Aspectos Fundamentales para el Estudio del Derecho

El silencio administrativo es una figura de capital importancia en el Derecho Administrativo, cuya comprensión es esencial para cualquier estudiante o profesional del ámbito jurídico.

1. El Problema de la Inactividad Administrativa

Las Administraciones Públicas (AAPP), por diversos motivos (negligencia, exceso de carga de trabajo, falta de personal, etc.), en ocasiones no cumplen con los plazos legalmente establecidos para dictar resolución expresa en los procedimientos administrativos.

2. Evolución Histórica del Silencio Administrativo

2.1. Concepción Tradicional (Siglo XIX)

Históricamente, la concepción tradicional establecía que, si no había resolución expresa, no existía acto administrativo que recurrir. Dado que los recursos, tanto administrativos como judiciales (de carácter revisor), precisaban de un acto previo, el particular se encontraba indefenso (no podía recurrir contra el silencio) y debía esperar a que la Administración dictase un acto, situación que podría no ocurrir nunca.

2.2. El Cambio con la Ley Francesa de 1900

La situación cambia con la Ley francesa del 17 de julio de 1900, que previó la posibilidad de recurrir contra el silencio al entenderse que existía una especie de acto presunto negativo.

2.3. El Modelo Francés en España: De la LPA de 1958 a la Ley 30/1992

El modelo francés se trasladó a España con la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA de 1958), que proclamó la regla del silencio negativo. Esta situación se mantuvo hasta 1992, año en que la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, invirtió la regla, estableciendo el silencio positivo como principio general. Sin embargo, esta inversión se realizó de manera técnicamente defectuosa, ya que, aunque la regla general era el silencio positivo, la Administración podía, por vía de excepción, prever supuestos en que el silencio fuera negativo. Esto llevó a lo que se denominó la “banalización” del silencio y la proliferación de excepciones.

2.4. La Reforma de 1999 y la Legislación Actual

Tras la reforma de 1999, se introdujo un régimen jurídico técnicamente mejorado para proporcionar mayor seguridad jurídica. Este régimen es el que se ha recogido en la legislación actual, concretamente en el artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP).

3. Naturaleza Jurídica del Silencio Administrativo

• Silencio Positivo: Se considera que es un acto administrativo denominado “presunto” y, por tanto, es recurrible.
• Silencio Negativo: Se considera que no hay acto presunto, pero aun así, también es recurrible.

4. Plazos para Recurrir contra el Silencio Administrativo

Históricamente, las leyes introducían plazos fijos (el último, seis meses a contar desde que se producía el silencio por pasar el plazo sin resolver). Sin embargo, tras la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (TC), no hay plazo (está siempre abierto) para que el ciudadano víctima del silencio no se vea perjudicado por dejar pasar el plazo.

5. Régimen Actual del Silencio Administrativo (Art. 24 LPACAP)

5.1. Procedimientos Iniciados de Oficio por la Administración

• Carácter favorable al particular: El silencio es negativo.
• Carácter desfavorable al particular: Se produce la caducidad del expediente.

5.2. Procedimientos Iniciados a Instancia de los Particulares

5.2.1. Regla General: Silencio Positivo

La regla general es el silencio positivo.

5.2.2. Excepciones que Permiten Considerar el Silencio Negativo

1. Cuando una ley española, una norma del Derecho de la Unión Europea o una norma del Derecho internacional prevean que sea negativo.
2. Cuando se ejerza el derecho de petición.
3. Cuando se solicite la realización de actividades que puedan dañar el medio ambiente.
4. Cuando se solicite la realización de actividades que supongan reconocer el ejercicio de facultades sobre el dominio público o sobre el servicio público.
5. Cuando se resuelvan recursos administrativos.
   • Excepción de la excepción: Cuando se plantee un recurso administrativo de alzada contra el silencio y tampoco se resuelva el recurso (doble silencio), entonces se entiende que ese segundo silencio es positivo como sanción a la doble inactividad de la Administración.

6. Consecuencias del Silencio si la Administración Resuelve Expresamente Fuera de Plazo

6.1. En Caso de Silencio Positivo

Si se ha producido silencio positivo, la Administración está obligada a resolver en el sentido positivo, confirmando lo que se reconocía por silencio.

• ¿Qué ocurre si la Administración entiende que debe responder en sentido negativo? El acto expreso sería nulo por violar la LPACAP, que exige que la resolución expresa confirme el sentido positivo del silencio.
• ¿Qué ocurre si se descubre que lo que solicitó el sujeto y obtuvo por silencio positivo es ilegal? Por seguridad jurídica, la Administración debe revisar de oficio el acto presunto mediante un procedimiento especial, pero no puede, como se ha dicho antes, dictar directamente un acto expreso negativo.

6.2. En Caso de Silencio Negativo

Si se ha producido silencio negativo y la Administración responde expresamente fuera de plazo, tiene dos opciones:

1. Confirmar el sentido negativo del silencio.
2. Apartarse del sentido negativo y expresamente conceder al interesado lo que ha solicitado.