Sistema de Apoyo a la Discapacidad: Marco Legal y Procedimientos Judiciales

El Sistema de Apoyo a las Personas con Discapacidad

Antes de la Ley de Apoyo al Funcionamiento de las Personas con Discapacidad (LAPECJ), el sistema de protección civil de las personas con discapacidad (p.d.) partía de la declaración judicial de capacidad, modificada en función de los antiguos artículos 199 y 200 del Código Civil. La modificación de la capacidad jurídica (CMJ) conformaba el estado civil del incapacitado.

La protección se materializaba a través de una institución protectora (potestad prorrogada, tutela o curatela), limitando la capacidad de obrar. Esta limitación se dividía en dos modalidades: parcial (curador) y total (potestad prorrogada o tutela), sustrayendo a la persona de la gestión de sus asuntos personales y patrimoniales.

Evolución del Sistema de Protección

Hasta la aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD), el sistema de protección era unilateral. Se ponía énfasis en la limitación de la capacidad de obrar y en la valoración del grado de discernimiento para actuar o tomar decisiones, sin atender suficientemente a las circunstancias familiares, personales o sociales. Esto resultaba en un uso desproporcionado de mecanismos sustitutivos, una sobreprotección poco respetuosa con la autonomía, una reducción de la dignidad y un desequilibrio en la atención a los aspectos personales.

Si bien la aplicación correcta y flexible del sistema tradicional podía ser compatible con la CDPD, los inconvenientes inherentes al sistema español urgían una revisión completa del mismo.

Notas Básicas del Nuevo Sistema de Apoyo

1. Carácter Indeterminado del Sistema en su Conjunto (Art. 249.2, 250 CC)

   El sistema no concreta qué discapacidades activan las medidas ni cuáles son las medidas específicas que se implementan. Se prevé que las medidas solo procederán en defecto o insuficiencia de la voluntad de la persona. Las medidas de apoyo se aplicarán cuando no sea posible determinar la voluntad, deseos y preferencias de la persona.

2. Énfasis en la Finalidad y Principios Rectores (Art. 249 CC)

   El objetivo principal es el desarrollo pleno de la personalidad y el respeto a la autonomía de la persona con discapacidad. Las medidas de apoyo están destinadas a quienes las precisen para el adecuado ejercicio de su capacidad jurídica, permitiendo su desarrollo pleno y desenvolvimiento jurídico en condiciones de igualdad. Deben inspirarse en el respeto a la dignidad y la tutela de sus derechos fundamentales. Se ajustan a los principios de necesidad y proporcionalidad. Se debe atender a la voluntad, deseos y preferencias de la persona, procurando que pueda desarrollar su propio proceso de toma de decisiones, ayudándola en el razonamiento y la comprensión, y fomentando un menor apoyo en el futuro.

3. Ambigüedad de las Medidas de Apoyo (Art. 250 y 251 CC)

   Se enumeran las medidas de apoyo, pero se refieren a las instituciones o personas que prestan apoyo sin detallar en qué consiste materialmente. La regulación distingue entre la institución (medida de apoyo) y la medida de apoyo en sentido estricto. Se establecen ciertas prohibiciones sobre quiénes pueden prestar apoyos.

4. Enumeración de Medidas de Apoyo Admitidas Legalmente (Art. 250, 252 y 253 CC)

   • Medidas Voluntarias: Quien debe prestarle apoyo y con qué alcance.
   • Medidas Judiciales:
     • Curatela: Medida formal de apoyo que se aplicará a quienes necesiten apoyo de modo continuado, con una extensión armonizada con su situación, circunstancias y necesidades.
     • Defensor Judicial: Medida formal de apoyo cuando la necesidad de apoyo sea ocasional, aunque sea recurrente.
   • Casos Especiales: Medidas previstas para quienes dispongan de bienes a título gratuito a favor de personas necesitadas de apoyo y por razones de urgencia, sin que existan otras medidas.

5. Interrelación de las Medidas de Apoyo

   Los criterios de orden y preferencia son:

   • Preferencia de las medidas voluntarias: Previstas por el individuo mediante escritura pública o apoderamiento preventivo.
   • Guarda de hecho: Se ampara cuando se ejerce adecuadamente, incluso existiendo medidas voluntarias o judiciales si estas no se aplican eficazmente.
   • Curatela: Se activa como ultima ratio en defecto de las anteriores.
   • Defensor judicial: Medida subsidiaria al resto.

   Adicionalmente, se contempla la posibilidad de que coexistan medidas de distinta naturaleza.

Valoración Final del Sistema

El Código Civil no ofrece precisión suficiente sobre el tipo de discapacidad ni sobre en qué pueden consistir los apoyos desde el punto de vista material. Sería preferible que se detallaran con mayor profundidad los principios de aplicación de cada medida según la naturaleza de la discapacidad y las circunstancias familiares y sociales del individuo.

Las Medidas de Apoyo y la Curatela

La curatela se califica como un estado civil provisto judicialmente de apoyos en sentido estricto para ejercer la capacidad jurídica, debido al carácter fundamental e institucional de la protección que se dispensa. Se trata de medidas en sentido estricto que determinan el ejercicio heterónomo de la capacidad jurídica por quien está provisto de tales medidas.

En normas especiales, se hace referencia al curador con facultades de representación plena. El adjetivo "plena" crea dudas interpretativas sobre si asume representación total. Se hace referencia a la medida de apoyo más intensa y con carácter más duradero, distinguiéndola de las autorizaciones judiciales de representación o de la guarda de hecho.

La curatela procede adoptar cuando no haya más remedio: no existan medidas voluntarias o guarda de hecho eficaces, o no exista otra medida de apoyo alternativa por no requerir apoyo continuado.

El Código Civil es breve y conciso, dejando un amplio margen al arbitrio judicial, a las aptitudes cognitivas y volitivas de la persona y a su grado de discernimiento. El resultado es la falta de voluntad de la persona que impide el ejercicio heterónomo de la capacidad jurídica.

La aplicación judicial de estas previsiones irá sentando los criterios de interpretación. Se consideran tres planos: patrimonial, adaptativo e interpersonal, y personal.

A partir de los 16 años, también se podrán tomar medidas de apoyo según el artículo 254 del Código Civil.

Procedimientos Judiciales para la Provisión de Medidas de Apoyo

Los artículos 249 y 250 del Código Civil prevén medidas judiciales de apoyo a través de:

• Expediente de Jurisdicción Voluntaria: Medidas de carácter preferente.
• Proceso Contencioso.

Expediente de Jurisdicción Voluntaria

• Competencia: Corresponde al Juez de Primera Instancia.
• Legitimación Activa: Puede promoverlo el Ministerio Fiscal, la propia persona, su cónyuge, ascendientes, descendientes y hermanos.
• Obligación de Denuncia: Cualquier persona tiene facultad para poner en conocimiento del Ministerio Fiscal, autoridades y funcionarios públicos la necesidad de estas medidas. El Ministerio Fiscal tiene la obligación de hacerlo constar e iniciar el expediente (Art. 42 Ley de Jurisdicción Voluntaria - LJV).
• Legitimación Pasiva: La persona podrá actuar en su defensa y representación mediante defensor judicial, por medio de abogado y procurador.
• Objeto del Expediente: La provisión de medidas de apoyo. En el procedimiento se realizarán las adaptaciones y ajustes necesarios para que la persona comprenda el objeto, la finalidad y los trámites.
• Pasos: Solicitud acompañada de documentos, trámite de la solicitud por letrado del Defensor Judicial (DJ), actuaciones de la comparecencia, recabar certificación del Registro Civil sobre medidas de apoyo inscritas, comparecencia y entrevista entre la autoridad judicial y la persona con discapacidad, realización de pruebas pertinentes y audiencia de todos los comparecientes. Circunstancias que ponen fin al expediente: si se opta por una alternativa a la medida judicial de apoyo o si alguno formula oposición. Para acordar las medidas, se acudirá a juicio contencioso. Por último, resolución mediante auto.

Proceso Contencioso

• Se siguen los trámites del juicio verbal.
• Intervención del Ministerio Fiscal: Velará por la salvaguarda de la voluntad, deseos y preferencias.
• Indisponibilidad del Objeto: No puede ser objeto de disposición por las partes.
• Potestad del Tribunal: Amplia potestad en la apreciación de la prueba.
• Publicidad: Posibilidad de publicidad restringida.
• Acceso a Registros Públicos: Las sentencias se inscribirán en los registros públicos, especialmente en el Registro Civil.

Rasgos de la Provisión de Medidas de Apoyo en Proceso Contencioso

• Competencia: Corresponde al Juez de Primera Instancia, salvo cambio de residencia.
• Legitimación Activa: La persona puede promover el proceso para la adopción de medidas de apoyo.
• Legitimación Pasiva: La persona puede comparecer con su propia defensa. Si no la presenta, será defendida por el Ministerio Fiscal. El letrado asignará un defensor judicial. Si en la demanda se menciona un curador, se le dará traslado a este para que declare lo que estime conveniente. Las personas legitimadas para instar el proceso podrán incorporarse al ya iniciado (Art. 757.3 y 4 LEC). Las partes actuarán con asistencia de abogado y representadas por el curador (Art. 750 LEC).
• Objeto del Proceso: La provisión de medidas de apoyo, incluido el nombramiento de la persona que deba prestar el apoyo.
• Inicio del Procedimiento: Se inicia con la demanda. Una vez admitida, el letrado recabará la certificación del traslado de la demanda al Ministerio Fiscal y al resto de legitimados pasivos, concediéndoles un plazo de 20 días para contestar. Se permitirá a las partes formular oralmente conclusiones en la vista del juicio, después de haber realizado comparecencias preceptivas y practicado las pruebas, concluyendo con la sentencia.
• Finalidad del Procedimiento: Llegar a la verdad material sobre la necesidad o no de acordar las medidas de apoyo.

El artículo 752 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) prevé que no se disponible por las partes. Cabe la práctica de pruebas de oficio por el tribunal, sin que este quede vinculado por la conformidad de los hechos por las partes ni por los criterios legales de la LEC sobre la fuerza probatoria de los distintos tipos de pruebas. Además, son pruebas perceptivas: la entrevista del tribunal con la persona con discapacidad (pd), la audiencia a los parientes próximos, y los dictámenes periciales necesarios de profesionales especializados en los ámbitos social y sanitario.

Si el nombramiento del curador no estuviera propuesto, se oirá sobre ello a los intervinientes. En caso de apelación, deberán repetirse las pruebas. Está prevista la adopción de medidas cautelares con la finalidad de proteger a la persona y su patrimonio.

Resolución Judicial de Provisión de Medidas de Apoyo

Según el artículo 42 de la LJV, las medidas que se adopten en el auto que ponga fin al expediente deberán ser conformes a lo dispuesto en la legislación civil aplicable (Art. 760, 250, 268, 270 CC).

El contenido de la resolución está formado por:

• Adopción de medidas de apoyo en sentido estricto, estimadas oportunas en intensidad y extensión.
• Constitución y nombramiento del curador y, en su caso, medidas de control del ejercicio de la curatela para que sea desempeñada de conformidad con los principios del sistema de apoyos.

El carácter constitutivo de la resolución judicial supondrá la activación del sistema de apoyos, siendo acorde al principio de la autonomía de la persona con discapacidad. El efecto de la resolución de provisión de apoyos es la activación del sistema de protección, que conlleva la constitución de la curatela y la determinación del régimen jurídico de la capacidad jurídica de quien haya sido provisto de apoyos.

Revisión o Extinción de las Medidas Judiciales de Apoyo

La LAPECJ ha reforzado la posibilidad de revisión de las medidas de apoyo previstas, con un plazo de revisión de 3 años, ampliable a 6, y ordenando su revisión antes de cualquier cambio en las circunstancias de quien tiene las medidas provistas (Art. 268 CC).

Salvo que la persona cambie de residencia habitual, será competente el mismo juzgado que las acordó. El procedimiento es análogo al del expediente y el dictamen pericial.

Si no hay oposición, la autoridad judicial dictará un nuevo auto con el contenido que proceda. Si hay oposición, se pondrá fin al expediente y se podrá instar la revisión en juicio contencioso, de conformidad con el artículo 761 de la LEC.