Sometimiento de la Administración Pública al Ordenamiento Jurídico: El Principio de Legalidad y sus Implicaciones

La Posición Jurídica de la Administración ante el Ordenamiento Jurídico

1. El Principio de Legalidad de la Administración

Introducción

El principio de legalidad de la Administración es el resultado de una evolución que se ha ido gestando desde los orígenes del Estado de Derecho hasta la actualidad. No se puede comprender lo que el principio de legalidad representa para el Derecho Administrativo sin antes conocer, aunque sea de forma resumida, las teorías más importantes que han explicado a lo largo del tiempo el sometimiento de la Administración a un Derecho especial.

La subordinación de la Administración a la Ley se ha explicado históricamente a través de la teoría de la vinculación positiva y de la vinculación negativa. Veamos cuáles son los criterios inspiradores de las mismas.

El Principio de Legalidad y su Evolución

El Estado de Derecho, como sabemos, tiene como uno de sus principios fundamentales el de la legalidad. Una de las consecuencias jurídico-políticas más importantes de dicho principio es que la Administración Pública está enteramente sometida a la Ley, sin poder iniciar actuación alguna que no le esté previamente atribuida por la Ley. En este sentido radical, que es el doctrinalmente originario, la Administración viene a ser el aparato ejecutor de la Ley y se coloca en una clara posición subordinada respecto del Poder Legislativo, que crea la Ley. En esta doctrina, evidentemente, la Ley se identificaba con la norma producida por el Parlamento, la Ley stricto sensu.

Sin embargo, esta doctrina evolucionó rápidamente y el reconocimiento de la capacidad de la Administración Pública para dictar normas jurídicas (los reglamentos) obligó a reconsiderar el significado del principio de legalidad. La doctrina francesa reconvirtió el término Ley en el concepto de bloque de legalidad, y así la funcionalidad del principio de legalidad solo significaba que esta no podía iniciar ninguna actuación sin que una norma previa le atribuyera el poder de actuar; pero esa norma ya no era solo la Ley, sino también los reglamentos. Como quiera que los reglamentos son producidos por la propia Administración, ello implica que esta puede autoatribuirse poder de actuación, siempre, claro está, con los límites, que ya hemos estudiado, de su capacidad de aprobar reglamentos.

El principio de legalidad, que se recoge en el artículo 9.3 CE de forma expresa, tiene la significación que le atribuye la doctrina de la positive Bindung, como claramente se deduce del artículo 9.1 y sobre todo del artículo 103.1, en el que se dispone que la Administración Pública “actúa… con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Estas expresiones implican que la Administración debe basar su acción en el ordenamiento jurídico, y no meramente en la Ley, donde precisamente encuentra la habilitación necesaria para la acción a través de la atribución de concretas potestades, que delimitan el alcance de su competencia. Esta es la postura que defiende GARCÍA DE ENTERRÍA y la mayoría de la doctrina española. Sin embargo, otros autores destacan que el principio de legalidad así entendido solo vincula positivamente a la Administración en el ejercicio de potestades limitativas y ablatorias de derechos de los administrados (SANTAMARÍA). Es evidente que el grado de vinculación es más intenso y preciso en el ejercicio de todas las potestades que tienen por finalidad la ordenación, sanción, limitación o ablación de derechos; mientras que en otras actividades de prestación, con aceptación o uso voluntario de la misma por los administrados, el grado de vinculación sería menor. No es que no deba existir, convirtiéndolo en vinculación negativa, como pretenden algunos autores, sino que la habilitación normativa puede encontrarse en normas de rango formal distinto a la Ley, debiendo recordar que la vinculación positiva lo es a todo el bloque de legalidad, incluso a los principios generales del Derecho positivados o no en la Constitución y las leyes. Por otra parte, conviene advertir que en la actividad prestacional, que importa generalmente gasto público, la vinculación positiva se instrumenta también con la exigencia de consignación presupuestaria bastante, por el principio de legalidad presupuestaria.