Técnicas de Delegación de Competencias en la Administración Pública: Delegación, Avocación, Encomienda y Suplencia

Técnicas de delegación de competencias

a) Delegación de competencias: es la técnica en la que se produce la transferencia de la titularidad y del ejercicio de competencias atribuidas a un órgano a otro de la misma entidad, de forma que el órgano delegado ejerce las competencias en nombre propio, sin perder la titularidad de las mismas, pudiendo el órgano delegante modular en el acuerdo de delegación el alcance exacto de la misma, reservándose algunas facultades en relación al ejercicio de las competencias que son objeto de la delegación. Al no perder en ningún caso la titularidad de la competencia delegada, el órgano delegante puede revocarla en cualquier momento. El órgano delegante tiene plena disponibilidad sobre el alcance temporal y material de la delegación.

La subdelegación es la delegación de competencias que, a su vez, se ejerce por otra delegación, y no se admite. Puede realizarse tanto entre órganos personales como entre órganos colegiados de la administración activa. No cabe la delegación de las facultades de informe o dictamen en otros órganos de la AP. La delegación debe ser publicada en el boletín oficial que corresponda según la Administración a la que pertenezca el órgano delegante. Cualquier vicio que incurra el ejercicio de la delegación podrá impugnarse en cada uno de los supuestos en que se ejerza, considerándolo vicio de incompetencia del órgano actuante. La delegación de competencias en la Administración local se rige por las disposiciones de la Ley reguladora de las bases del régimen local.

b) Avocación: es la técnica de efectos inversos a la delegación, y solo se admite en el seno de la relación de jerarquía. La avocación supone la resolución por la que el órgano superior puede reclamar para sí un asunto cuya decisión esté atribuida a un órgano jerárquicamente dependiente de aquel. Impone la obligación de poner la avocación en conocimiento del superior jerárquico del órgano avocante y de notificar esta decisión a los interesados con anterioridad a la resolución del procedimiento. La ley confunde la avocación con los supuestos de revocación puntual de una previa delegación. La revocación de una previa delegación es siempre posible, tanto total como parcial o puntualmente.

c) Encomienda: el artículo 15 LPC establece otro concepto de encomienda: puede obligar a reinterpretar lo que se había establecido en el caso de la encomienda de competencias que prevé la LRBRL. Solo afecta a la realización de actividades técnicas o materiales a las que obligue el ejercicio de competencias. No opera en el ámbito de la adopción de decisiones. La encomienda debe formalizarse en el instrumento que se regule ya en cada Administración y por acuerdo expreso de los órganos de la misma entidad administrativa entre los que opera la encomienda. Si la encomienda se produce entre órganos de distintas Administraciones, si tiene carácter intersubjetivo, exige la formalización de un convenio, salvo lo previsto en la Ley reguladora de las bases del régimen local sobre la encomienda de competencias de las CCAA en diputaciones, cabildos y consejos insulares. La encomienda se debe producir siempre entre órganos administrativos, regulando a través de la Ley de Contratos cualquier encargo de gestión a personas privadas, que en ningún caso podrán ejercer actividades que según la ley vigente estén sometidas al Derecho administrativo.

d) Delegación de firma: consiste en atribuir exclusivamente a otro órgano jerárquicamente dependiente del delegante la facultad de firmar las decisiones previamente adoptadas por el órgano delegante. No incide en la titularidad de la competencia. Se inscribe en el principio de jerarquía. Tiene los mismos límites materiales que la delegación de competencias y tipo puede comprender las resoluciones de carácter sancionador. Es modulable según quien delega y no precisa publicación.

e) Suplencia: no implica una verdadera relación interorgánica. Opera solo como sustitución temporal de los titulares de órganos administrativos. En caso de no estar designado suplente, la suplencia será ejercida por quien designe el órgano superior del que depende el nombramiento del titular en el que debe producirse la suplencia. La suplencia no supone alteración de la competencia, por cuanto el órgano que actúa es precisamente el que la tiene atribuida, sustituyendo temporalmente a los titulares del órgano. Debe estar motivada por estar vacante el supuesto titular que se suple.

Jerarquía

Jerarquía: supone la ordenación del conjunto organizativo en una posición de graduación sucesiva de los distintos órganos que lo integran. Opera como ordenador jerárquico, entendiendo como criterio de distribución de competencias en función de la posición de cada órgano en la estructura jerarquizada, y como relación de jerarquía, entendida como el conjunto de poderes de los órganos superiores sobre los inferiores. Se limita a operar en el marco de las relaciones funcionales entre órganos jerárquicamente dependientes. La relación de jerarquía solo se establece de forma plena entre órganos que se consideran incompatibles con los órganos staff.

Potestades:

• Potestad de dirección: implica el poder de dictar órdenes concretas, instrucciones generales de obligado cumplimiento para la actuación de los órganos inferiores.
• Potestad de vigilancia e inspección: sobre el funcionamiento real de los servicios y el fiel cumplimiento de cuantas obligaciones correspondan a los órganos inferiores.
• Potestad disciplinaria: para la imposición de las oportunas sanciones a los funcionarios titulares de los órganos inferiores que incumplan sus obligaciones.
• Potestad de resolución del recurso de alzada: de los actos del órgano inferior que no pongan fin a la vía administrativa.

Coordinación

Coordinación: la satisfacción de los distintos intereses públicos a los que atienden los distintos órganos de la entidad debe obedecer a principios o fines comunes y no contradictorios. Persigue las reconducción a la unidad funcional de los distintos órganos diferenciados de cada entidad, en evitación de actuaciones disfuncionales derivadas de una interpretación aislacionista del principio de competencia. El principio coordinación reafirma la unidad de la entidad en el plano funcional, reafirma la unidad de los intereses públicos y la necesidad de satisfacerlos convergente o coordinadamente. Es uno de los fines inherentes a los órganos superiores de la organización administrativa y en este caso si es cierto que es el resultado de la potestad de dirección. Se atribuye al presidente del Gobierno, al delegado del Gobierno, al subdelegado del Gobierno, etc. El principio de coordinación intraorgánica se viene desarrollando internamente de forma constante a través de medios formalizados o no.

Desconcentración

Desconcentración: es un principio existencial, que traduce la adopción de un modelo concreto de organización. Se afirma la concentración cuando las competencias resolutorias están dominantemente atribuidas a los órganos superiores de la organización; la desconcentración cuando se atribuye a los órganos inferiores. El artículo 12.3 LPC atribuye la competencia asignada a la Administración. La desconcentración es una técnica concreta de desplazar de las competencias desde los órganos superiores que las tengan atribuidas hacia los órganos inferiores que de ellos dependan. Supone una atribución normativa de la competencia, que solo podrá modificarse mediante la derogación de la norma que la atribuye y no mediante la revocación total o parcial.

Conflictos de atribuciones

Conflictos de atribuciones: son supuestos en que dos o más órganos se consideran competentes o incompetentes para la resolución de un asunto. Al ser la competencia irrenunciable, cada órgano debe resolver los asuntos que tiene atribuidos. El órgano que se estima competente para la resolución de un asunto deberá remitir las actuaciones al que considere competente y podrán dirigirse los interesados directamente al órgano que estimen competente para que requiera de inhibición a otro que esté conociendo del asunto.

• a) La resolución de los conflictos entre órganos de un mismo departamento ministerial se resuelven por el superior jerárquico común. En los conflictos positivos, el órgano competente requerirá de inhibición al que esté tramitando el asunto. En los conflictos negativos, el órgano que se declara incompetente remitirá el expediente al que considere competente.
• b) Los conflictos entre órganos de distintos ministerios solo pueden ser planteados por el propio ministro. La resolución corresponde al presidente del Gobierno.

Relaciones entre entes administrativos

Descentralización: supone que el conjunto de funciones públicas esté distribuido por el ordenamiento jurídico entre varias Administraciones, jurídicamente independientes. La descentralización administrativa solo atribuye a las entidades competencias de decisión y gestión de funciones administrativas, que están subordinadas al ordenamiento jurídico. Dentro se diferencia la descentralización funcional, que consiste en la creación por una entidad pública de una Administración instrumental para la mejor gestión de determinadas funciones que le están atribuidas.

Autonomía

Autonomía: implica la capacidad de gestión independiente dentro de un ámbito de asuntos propios. Expresa una potestad limitada. Solo se predica de entidades integradas en la organización estatal. Implica el reconocimiento al ordenamiento jurídico de un ámbito de intereses propios para su gobierno y administración por la entidad: CCAA, municipio, provincia e isla en nuestra Constitución. El alcance de la regulación constitucional es distinto en el caso de las CCAA por la normativa que se contiene en el propio texto de la Constitución y por su regulación en los Estatutos de Autonomía y el alcance de estos.

Coordinación y cooperación intersubjetivas

Coordinación: el Tribunal Constitucional ha considerado que la coordinación debe ser entendida como la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta de las autoridades en el ejercicio de sus respectivas competencias. A destacar también por el Tribunal que la coordinación es un principio esencial de la organización pública, previsto por nuestra Constitución en el art. 103.1. La coordinación tiene un contenido mínimo que se manifiesta en tres deberes fundamentales: a) respetar el ejercicio legítimo por otras administraciones de sus competencias; b) ponderar en el ejercicio de las competencias propias los intereses públicos encomendados a otras administraciones; y c) facilitar la información que sobre el ejercicio de sus competencias precisen otras administraciones. La coordinación general de una materia constituye un principio instrumentable de forma voluntaria por las entidades implicadas y puede constituir una competencia de alguna de dichas entidades. La coordinación por una entidad no puede suponer un vaciamiento de las competencias de la entidad coordinada. La propia ley impone el límite de no poder comprometer los recursos locales de manera obligatoria.

Colaboración: ejercicio conjunto de competencias de cada una de las partes que aúnan sus actividades al objeto de optimizar sus resultados. Está también ampliamente considerada en el informe de la Comisión de Expertos sobre Autonomías, en la Ley del proceso autonómico y en la LRBRL. Existen dos figuras:

• a) Convenios de colaboración: regulan tan solo los celebrados entre la Administración del Estado y las CCAA. Pueden ser el resultado de acuerdos celebrados en el seno de una Conferencia Sectorial, recibiendo el nombre de convenios de Conferencia Sectorial, o al margen de ella. Tendrán plenos efectos entre las partes, atribuyendo las cuestiones litigiosas que se planteen a la jurisdicción contencioso-administrativa o en su caso al TC. Se limitan a simples declaraciones de principios o se denominan protocolos generales.
• b) Consorcios: suponen la creación de una persona jurídica de carácter instrumental.

Cooperación: o varias entidades apoyan o colaboran o asisten jurídica, técnica o económicamente al ejercicio de las competencias propias de otra entidad. La cooperación también se recoge en la LPC, aunque con un carácter muy general. Y aunque la LPC se limita a establecer el deber de prestar la cooperación y asistencia activas que las otras administraciones pudieran requerir para el eficaz ejercicio de sus competencias, como figura diferenciable de la cooperación puede reputarse la del auxilio que adquiere de darse en las relaciones intraorgánicas en la misma entidad, puede establecerse en las relaciones intersubjetivas.

Tutela y control: los poderes de control de unos entes sobre otros pueden ser de naturalezas distintas, que el ente controlado haya sido creado o no por el ente controlador. En el primer caso los controles del ente matriz son muy intensos y la relación que une a ambos entes se denomina instrumentalidad. En el segundo caso los poderes de control deben ser compatibles con el principio de autonomía. Pueden ser:

• a) A priori o a posteriori: según incidan en un control previo o posterior a la decisión.
• b) De oportunidad o de legalidad: según valoren la conformidad o no al ordenamiento de la decisión.
• c) Genéricos o específicos: según versen sobre toda la actividad del ente controlado o solo para algunas materias concretas y con fines expresamente delimitados.

Clases de actividad administrativa:

• Actos administrativos: son una decisión unilateral de la Administración jurídicamente formalizada.
• Convenios: son un acuerdo de voluntades para la satisfacción de un interés público.
• Contratos administrativos: son un pacto del que se derivan derechos y obligaciones para las partes.
• Coacción administrativa: es una acción directa sin previo procedimiento administrativo que se justifica por la necesidad de actuar de forma inmediata en circunstancias de excepción.
• Inactividad: se produce al margen de cualquier procedimiento administrativo. Esta última ha sido objeto de especial atención por la ley, que permite interponer recurso contencioso-administrativo y la posibilidad de obtener mediante acción de condena la prestación material obligada por ley que no precisa actos previos para ser realizada, o un acto administrativo en procedimientos iniciados de oficio donde no opera el silencio administrativo.

Desde un criterio finalista la actividad administrativa se clasifica en:

• Actividades de policía: es la actividad dirigida al control del cumplimiento por los ciudadanos de la legalidad que disciplina su concreta actividad privada.
• Servicio público: supone la existencia de una organización directamente dispuesta para la prestación regular y continua de una utilidad uti singuli a los particulares.
• Actividad de fomento: implica la concesión de ayudas económicas a los particulares para apoyar una determinada actividad privada que se considera redundante en beneficio de los intereses públicos.