Tema41
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La ciudad: su dimensión política. La necesaria renovación democrática.
1. La ciudad, cuna de la civilización, la política y la democracia.
Con el nacimiento de las ciudades se produce también la emergencia y concentración del poder político y económico, y la capacidad de los gobernantes para imponer preceptos y prohibiciones y sancionar los incumplimientos.
La culminación del proceso descrito se da en las ciudades griegas y en Atenas, particularmente, en donde se configuran categorías del pensamiento político y moral que aún están en vigor: el valor de justicia y de la libertad como elementos indisociables, el respeto a la ley y, en especial, a la ley de leyes: la constitución.
La convicción ética de la filosofía política aristotélica de que el Estado debe ser una relación entre ciudadanos libres, moralmente iguales, mantenida bajo el imperio de la ley, y basada en la libre voluntad y no en la fuerza, es un principio que aún alienta lo más profundo del espíritu europeo.
Un problema es la dimensión de la comunidad, que permita integrar a sus miembros y hacerlos protagonistas conscientes de la vida en común.
La identificación de la “política” con la ciudad (“polis”), viene del convencimiento de que el ámbito territorial adecuado para que estos valores se cultiven y germinen es la ciudad- estado. Las ciudades- estado eran el mejor “nicho civilizador”, para una vida armoniosa, para una vida placentera y la expresión de una forma superior de cultura y civilidad.
Es importante recordar que la participación ciudadana es igualitaria; los cargos no son ni heredados ni adquiribles mercantilmente. Tiene su origen en la elección democrática y/ o en el sorteo aleatorio entre ciudadanos. La actividad de la polis es posible por la voluntaria cooperación de los ciudadanos, mediante la libre discusión política, y el aporte de ocupar algún puesto en la vida cívica, basada en la libertad y el respeto a la ley justa.
1.2. La ciudad, escuela de ciudadanía.
Si la ciudad es símbolo de civilización, y de su propia etimología nace el concepto de política, y en su seno el gobierno del pueblo o democrático como la forma superior de moral política, la práctica del ejercicio ciudadano, hace de estos ciudadanos agentes libres para la toma de decisiones y para el control de las magistraturas. Una escuela de ciudadanía.
Atenas un paradigma vivo.
La Constitución de Clístenes (507 a.C.) es la ley fundamental y democrática del esplendor de Atenas.
Todos los ciudadanos varones, a partir de los veinte años, participaban en la Asamblea. Ésta se reunía diez veces al año, y otras, con carácter extraordinario.
La misión fundamental de la Asamblea era ejercer el control de responsabilidad de magistrados y funcionarios.
Estas magistraturas estaban constituidas por numerosos ciudadanos, por mandatos breves, y, en general, no reelegibles. Una gran rotación participativa, para que ningún ciudadano se sintiera ajeno a la responsabilidad de gobierno, ni dejara de experimentar los problemas de desempeñar un cargo público.
Entre las magistraturas, las más destacadas eran el Consejo de los Quinientos, y los Tribunales, con grandes jurados populares.
El Consejo de los Quinientos era la cabeza del Ejecutivo, y presentaba a la Asamblea las cuestiones a debatir.
Los Tribunales no sólo dirimían conflictos civiles y criminales, sino que ejercían también competencias legislativas o ejecutivas. Cualquier ciudadano podía presentar ante el Tribunal una queja contra la entrada en vigor de una ley, y se suspendía hasta que decidiera el tribunal. Éste podía determinar si una ley era contraria a la Constitución y anularla.
La rotación y el sorteo tenían sus inconvenientes: dificultad de gobierno, falta de continuidad, pero eran asumidos ante lo que se consideraba una ventaja mucho mayor: la intención de que participasen todos los ciudadanos.
La quiebra de esta cumbre del modelo democrático de la ciudad griega, viene por un doble camino: desde dentro, cuando otras corrientes filosóficas critican el modelo, y reivindican, unas, el valor de la vida privada, la felicidad y placer personales (escuela epicúrea); otras, la crítica social de la estructura societaria y política de la ciudad, y la vía de aislamiento y desprendimiento del sabio (escuela cínica).
La otra causa o camino de la crisis es externo: las concentraciones de poder económico, político y estratégico en Asia (Persia), África (Cartago), Itálica (Roma), y sus interferencias en la vida económica, política y militar de las ciudades griegas. A la ves que las dificultades para constituir alianzas sólidas y permanentes entre éstas.
1.3. La ciudad como elemento constitutivo de la territorialidad del Estado moderno.
La era de los grandes imperios no elimina las ciudades, pero traslada el núcleo de decisión política a un vértice supremo, lejano y, a menudo, arbitrario.
La concentración del poder en los grandes Estados, alejado de los ciudadanos, remoto en sus decisiones, despersonalizador, desdibujarán el papel político de las ciudades y borrarán aquel sello de dignidad que la ciudadanía tenía en la vida del griego, en su polis.
Tendrá que trascurrir casi un milenio para que se produzca en Europa la gran revolución de las ciudades, que culmina entre el siglo XIII y XIV.
Esta revolución de las ciudades terminará con el feudalismo y coloca los cimientos del estado- nacional moderno. Y asegura la paz en los caminos.
Los “burgueses” para propiciar la asistencia a sus mercados, establecen reglas de dominio público para terminar con la violencia y los delitos en la ciudad y las querellas entre ciudadanos.
Las Communes francesas nacen de este pacto y juramento para establecer la paz en la ciudad. Es un juramento entre iguales que fijan las reglas de convivencia y organizan el autogobierno de la ciudad.
Otras aglomeraciones urbanas llamadas de Consulado tienen autonomía municipal plena. Se gobiernan por Cónsules, como pequeñas repúblicas, y una asamblea general de ciudadanos.
En España se otorgan por los Reyes Cartas Pueblas a los que van repoblar las villas y pueblos reconquistados al Islam, con reconocimiento de derechos y privilegios. Más tarde, las ciudades formalizan en Fueros sus estatutos privilegiados, los derechos y deberes de los ciudadanos y los órganos de autogobierno.
La pugna decisiva de las ciudades fue por liberarse de la servidumbre dominical -el poder feudal del dominus- y ganar su autonomía. La ciudad es una persona moral (no es una asociación de individuos, sino un ser colectivo que se impone en todos los dominios de la vida), que se alía con los príncipes frente a la nobleza feudal. De una parte los burgos se liberan de los señores y por otra el debilitamiento de éstos refuerza el poder monárquico.
El fortalecimiento de las Monarquías absolutas en Europa se construye, otra vez, sobre la ruina de la libertad y del autogobierno de las ciudades.
La derrota del movimiento de los Comuneros, en Castilla, o algo más tarde, el fracaso de la alianza de ciudades “agermanades”, en Valencia, son la vanguardia de un proceso histórico de arrebatar los fueros, cartas e instituciones de autogobierno, y someter las ciudades a la autoridad de gobernadores designados por el poder central del Estado.
Paralelamente se produce un proceso social, económico y tecnológico de crecimiento y concentración urbana. La industrialización será un fenómeno típicamente urbano.
1.4. Autonomía municipal. Conflictos y tensiones con otros entes territoriales. El Estado como comunidad de municipalidades.
En el XIX asistimos a un desbordamiento demográfico y productivo de la ciudad. Durante dicho siglo se legalizan nuevos escalones territoriales de administración pública: la provincia, el Departamento. Más tarde, la institucionalización de las regiones, en algunos países. Ello da pie a no pocos conflictos y tensiones entre las administraciones locales y las provinciales y regionales. Lo lógico hubiese sido dejar a los entes regionales un papel de coordinación, aplicando el principio de subsidiariedad.
El mandato constitucional de considerar al municipio como parte de la organización territorial del Estado, y a la vez entidad que goza de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pudiera desembocar en la consideración del estado como una comunidad de comunidades municipales.
2. Municipios, descentralización y participación popular.
Nuestras antiguas ciudades han crecido siendo difícil su administración. Surge la necesidad de la desconcentración de gestión y de los órganos de gestión municipal. La titularidad y dirección de éstos, sigue centralizada, pero se constituyen delegaciones de tales órganos administrativos en los barrios.
A su vez se da el fenómeno de la emergencia de nuevos movimientos sociales urbanos, iniciativas de la sociedad civil (asociaciones de vecinos).
Desde la administración municipal, los poderes públicos locales son conscientes de su desbordamiento, de la lentitud de las burocracias, la hipertrofia de una administración que congestiona y tiene una actividad lenta y poco eficaz que difícilmente crea una satisfacción social por los servicios a la comunidad.
Reconociendo la necesidad casi ineludible de ese proceso no sólo desconcentrado, sino también descentralizador, y la colaboración de la participación ciudadana, existe en los poderes públicos locales cierta desconfianza hacia una excesiva intervención en el funcionamiento de la administración pública, de la sociedad civil autoorganizada.
A su vez, los movimientos sociales vecinales temen el riesgo de que una excesiva colaboración con las instituciones pueda terminar contaminando su “pureza social”.
Esta doble desconfianza impide que se articulen colaboraciones fecundas y prácticas. El movimiento asociativo popular de nuestras ciudades debe ser consciente de que no puede suplantar decisiones que están basadas en una legitimidad democrática mayoritaria, y, a su vez, los órganos del poder local tampoco pueden permitirse desconocer el papel vital de las asociaciones, alegando mecánicamente la situación minoritaria de éstas, respecto al conjunto de la población. Fomentar de verdad mecanismos de comunicación directa con la población. El problema de fondo es, pues, político. El paradigma de Colomer de la comunidad de los libres, de la ciudad libre de hombres libres.
Por otra parte, existe también una cierta mitificación de la descentralización. Puede también descentralizarse el caos y la ineficacia.
Ejemplos de descentralización son las Juntas de Distrito, con el objeto que se haga un seguimiento directo de los problemas del barrio, y se asuman ciertas competencias y determinadas decisiones que se puedan tomar. Así el reglamento de participación de Barcelona preveía hasta elecciones de distrito, diferentes a las locales generales. La presencia de asociaciones en estas juntas como órganos permanentes de debate, diálogo y consulta también se regulaba. Ver en la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, el Título II relativo a los Distritos.
Pero cabe ir más allá, y así se dan iniciativas como el traslado temporal del Ayuntamiento a los barrios y, en el terreno electoral, la libre elección de candidatos, distritos unipersonales. Rescatar el espíritu comunal, de barrio.
Un modelo avanzado fue el de Venezuela en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, cuyo Título IX, se denomina “De la participación de la Comunidad”. En él se prevé la intervención directa de los vecinos en los problemas que les afectan, por los siguientes medios:
a) Cabildos abiertos. Cada tres meses, por lo menos, el Consejo celebrará una sesión en la que se considerarán las materias que los vecinos hayan solicitado que se traten en forma pública.
b) Se institucionalizarán las Asociaciones de Vecinos, con personalidad jurídica propia.
c) La iniciativa popular municipal: Se reconoce a las Asociaciones de Vecinos, a las organizaciones sindicales, gremiales y a otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad.
d) La facultad de solicitar al Consejo la reconsideración de las ordenanzas municipales que no sean de carácter tributario, dentro del plazo de seis meses desde su publicación.
Posiblemente debemos revisar aquella dejación de soberanía que convirtió a delegados y representantes en castas oligárquicas. Las tentaciones oligárquicas de la democracia representativa se refuerzan por el enorme aparato de poder a su servicio y los medios técnicos de control de la información y la propaganda alienante. Tal vez en el ámbito de la ciudad y sus barrios deba iniciarse esta reconquista democrática. Sólo se alcanza verdaderamente la condición de ciudadanos tal y como nos enseñaron los griegos, al asumir la dignidad y la responsabilidad del gobierno compartido de la ciudadanía.
3. Autonomía municipal y cooperación intermunicipal.
3.1. Las comarcas.
a) Concepto y naturaleza.
La Constitución contempla la posibilidad de que se establezcan entidades asociativas de carácter local, pero sin atribuirle naturaleza obligatoria.
Artículo 141
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
Artículo 152
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.
· Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
“Aprovechando la posibilidad que ofrece el artículo 152.3 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía de Cataluña (art. 5.2) y del País Vasco (art. 37.3, c) atribuyen a las respectivas Comunidades (...), la competencia para crear demarcaciones supramunicipales. Esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posiblidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado, que, como tales, sólo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas en Cataluña o el País Vasco son competentes para crear o suprimir (STC 179/1985).
Normativa básica: Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, BOE del 3 de abril).
· Naturaleza territorial o institucional.
Dependerá de las previsiones estatutarias y legislativas sobre el particular (vgr. Art. 5.1 del Estatuto de Autonomía catalán: “la Generalidad de Cataluña estructura su organización territorial en municipios y comarcas”).
b) Diferencia con las mancomunidades municipales.
Las comarcas, a diferencia de las mancomunidades municipales, se constituyen para perseguir una pluralidad de servicios comunes a los municipios afectados y que demandan un ámbito comarcal.
c) Creación.
La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los municipios interesados.
Art. 42 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ellos se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
Disposición Adicional 4ª
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o las comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
d) Organización
Art. 42 LBRL
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
e) Competencia
También las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán la competencia de las comarcas.
· Limitación:
Art. 42 LBRL
4. La creación de comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.
· Vías de integración de la competencia comarcal:
1.- La transferencia de funciones no reservadas a las Diputaciones provinciales en la LBRL.
2.- La asignación de competencias municipales, no integradas en el artículo 26.
3.- Funciones “impropias” por delegación o asignación de la provincia, de la Comunidad Autónoma o del Estado.
3.2 Las Áreas Metropolitanas.
a) Concepto y naturaleza.
Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Son agrupaciones forzosas de municipios.
Art. 43 LBRL
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
· Naturaleza
No territorial (su actividad se proyectará sobre determinados servicios y obras). Vid. Tema 4.1 de Estructuras Políticas y Administración Pública (II).
b) Creación.
Art. 43 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
c) Organización.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
d) Competencia.
No se fija un modelo determinado de Área Metropolitana. Los fines a conseguir serán de carácter municipal. Las posibilidades de planeamiento son múltiples.
3.2 Las mancomunidades de Municipios.
a) Concepto y naturaleza.
Las mancomunidades son entidades institucionales constituidas por la asociación voluntaria de dos o más Municipios para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia.
Art. 44
1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
· Naturaleza.
Institucional. Por ello no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia ni la continuidad territorial.
Art. 44
2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados.
b) Creación.
3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
4. Se requerirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades.
c) Organización.
Lo que dispongan los Estatutos. Límite: que los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
c) Competencia.
Principio de especialidad.
1.2. La ciudad, escuela de ciudadanía.
Si la ciudad es símbolo de civilización, y de su propia etimología nace el concepto de política, y en su seno el gobierno del pueblo o democrático como la forma superior de moral política, la práctica del ejercicio ciudadano, hace de estos ciudadanos agentes libres para la toma de decisiones y para el control de las magistraturas. Una escuela de ciudadanía.
Atenas un paradigma vivo.
La Constitución de Clístenes (507 a.C.) es la ley fundamental y democrática del esplendor de Atenas.
Todos los ciudadanos varones, a partir de los veinte años, participaban en la Asamblea. Ésta se reunía diez veces al año, y otras, con carácter extraordinario.
La misión fundamental de la Asamblea era ejercer el control de responsabilidad de magistrados y funcionarios.
Estas magistraturas estaban constituidas por numerosos ciudadanos, por mandatos breves, y, en general, no reelegibles. Una gran rotación participativa, para que ningún ciudadano se sintiera ajeno a la responsabilidad de gobierno, ni dejara de experimentar los problemas de desempeñar un cargo público.
Entre las magistraturas, las más destacadas eran el Consejo de los Quinientos, y los Tribunales, con grandes jurados populares.
Los Tribunales no sólo dirimían conflictos civiles y criminales, sino que ejercían también competencias legislativas o ejecutivas. Cualquier ciudadano podía presentar ante el Tribunal una queja contra la entrada en vigor de una ley, y se suspendía hasta que decidiera el tribunal. Éste podía determinar si una ley era contraria a la Constitución y anularla.
La rotación y el sorteo tenían sus inconvenientes: dificultad de gobierno, falta de continuidad, pero eran asumidos ante lo que se consideraba una ventaja mucho mayor: la intención de que participasen todos los ciudadanos.
La quiebra de esta cumbre del modelo democrático de la ciudad griega, viene por un doble camino: desde dentro, cuando otras corrientes filosóficas critican el modelo, y reivindican, unas, el valor de la vida privada, la felicidad y placer personales (escuela epicúrea); otras, la crítica social de la estructura societaria y política de la ciudad, y la vía de aislamiento y desprendimiento del sabio (escuela cínica).
La otra causa o camino de la crisis es externo: las concentraciones de poder económico, político y estratégico en Asia (Persia), África (Cartago), Itálica (Roma), y sus interferencias en la vida económica, política y militar de las ciudades griegas. A la ves que las dificultades para constituir alianzas sólidas y permanentes entre éstas.
1.3. La ciudad como elemento constitutivo de la territorialidad del Estado moderno.
La era de los grandes imperios no elimina las ciudades, pero traslada el núcleo de decisión política a un vértice supremo, lejano y, a menudo, arbitrario.
La concentración del poder en los grandes Estados, alejado de los ciudadanos, remoto en sus decisiones, despersonalizador, desdibujarán el papel político de las ciudades y borrarán aquel sello de dignidad que la ciudadanía tenía en la vida del griego, en su polis.
Tendrá que trascurrir casi un milenio para que se produzca en Europa la gran revolución de las ciudades, que culmina entre el siglo XIII y XIV.
Esta revolución de las ciudades terminará con el feudalismo y coloca los cimientos del estado- nacional moderno. Y asegura la paz en los caminos.
Los “burgueses” para propiciar la asistencia a sus mercados, establecen reglas de dominio público para terminar con la violencia y los delitos en la ciudad y las querellas entre ciudadanos.
Las Communes francesas nacen de este pacto y juramento para establecer la paz en la ciudad. Es un juramento entre iguales que fijan las reglas de convivencia y organizan el autogobierno de la ciudad.
Otras aglomeraciones urbanas llamadas de Consulado tienen autonomía municipal plena. Se gobiernan por Cónsules, como pequeñas repúblicas, y una asamblea general de ciudadanos.
En España se otorgan por los Reyes Cartas Pueblas a los que van repoblar las villas y pueblos reconquistados al Islam, con reconocimiento de derechos y privilegios. Más tarde, las ciudades formalizan en Fueros sus estatutos privilegiados, los derechos y deberes de los ciudadanos y los órganos de autogobierno.
La pugna decisiva de las ciudades fue por liberarse de la servidumbre dominical -el poder feudal del dominus- y ganar su autonomía. La ciudad es una persona moral (no es una asociación de individuos, sino un ser colectivo que se impone en todos los dominios de la vida), que se alía con los príncipes frente a la nobleza feudal. De una parte los burgos se liberan de los señores y por otra el debilitamiento de éstos refuerza el poder monárquico.
El fortalecimiento de las Monarquías absolutas en Europa se construye, otra vez, sobre la ruina de la libertad y del autogobierno de las ciudades.
La derrota del movimiento de los Comuneros, en Castilla, o algo más tarde, el fracaso de la alianza de ciudades “agermanades”, en Valencia, son la vanguardia de un proceso histórico de arrebatar los fueros, cartas e instituciones de autogobierno, y someter las ciudades a la autoridad de gobernadores designados por el poder central del Estado.
Paralelamente se produce un proceso social, económico y tecnológico de crecimiento y concentración urbana. La industrialización será un fenómeno típicamente urbano.
1.4. Autonomía municipal. Conflictos y tensiones con otros entes territoriales. El Estado como comunidad de municipalidades.
En el XIX asistimos a un desbordamiento demográfico y productivo de la ciudad. Durante dicho siglo se legalizan nuevos escalones territoriales de administración pública: la provincia, el Departamento. Más tarde, la institucionalización de las regiones, en algunos países. Ello da pie a no pocos conflictos y tensiones entre las administraciones locales y las provinciales y regionales. Lo lógico hubiese sido dejar a los entes regionales un papel de coordinación, aplicando el principio de subsidiariedad.
El mandato constitucional de considerar al municipio como parte de la organización territorial del Estado, y a la vez entidad que goza de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pudiera desembocar en la consideración del estado como una comunidad de comunidades municipales.
2. Municipios, descentralización y participación popular.
Nuestras antiguas ciudades han crecido siendo difícil su administración. Surge la necesidad de la desconcentración de gestión y de los órganos de gestión municipal. La titularidad y dirección de éstos, sigue centralizada, pero se constituyen delegaciones de tales órganos administrativos en los barrios.
A su vez se da el fenómeno de la emergencia de nuevos movimientos sociales urbanos, iniciativas de la sociedad civil (asociaciones de vecinos).
Desde la administración municipal, los poderes públicos locales son conscientes de su desbordamiento, de la lentitud de las burocracias, la hipertrofia de una administración que congestiona y tiene una actividad lenta y poco eficaz que difícilmente crea una satisfacción social por los servicios a la comunidad.
Reconociendo la necesidad casi ineludible de ese proceso no sólo desconcentrado, sino también descentralizador, y la colaboración de la participación ciudadana, existe en los poderes públicos locales cierta desconfianza hacia una excesiva intervención en el funcionamiento de la administración pública, de la sociedad civil autoorganizada.
A su vez, los movimientos sociales vecinales temen el riesgo de que una excesiva colaboración con las instituciones pueda terminar contaminando su “pureza social”.
Esta doble desconfianza impide que se articulen colaboraciones fecundas y prácticas. El movimiento asociativo popular de nuestras ciudades debe ser consciente de que no puede suplantar decisiones que están basadas en una legitimidad democrática mayoritaria, y, a su vez, los órganos del poder local tampoco pueden permitirse desconocer el papel vital de las asociaciones, alegando mecánicamente la situación minoritaria de éstas, respecto al conjunto de la población. Fomentar de verdad mecanismos de comunicación directa con la población. El problema de fondo es, pues, político. El paradigma de Colomer de la comunidad de los libres, de la ciudad libre de hombres libres.
Por otra parte, existe también una cierta mitificación de la descentralización. Puede también descentralizarse el caos y la ineficacia.
Ejemplos de descentralización son las Juntas de Distrito, con el objeto que se haga un seguimiento directo de los problemas del barrio, y se asuman ciertas competencias y determinadas decisiones que se puedan tomar. Así el reglamento de participación de Barcelona preveía hasta elecciones de distrito, diferentes a las locales generales. La presencia de asociaciones en estas juntas como órganos permanentes de debate, diálogo y consulta también se regulaba. Ver en la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, el Título II relativo a los Distritos.
Pero cabe ir más allá, y así se dan iniciativas como el traslado temporal del Ayuntamiento a los barrios y, en el terreno electoral, la libre elección de candidatos, distritos unipersonales. Rescatar el espíritu comunal, de barrio.
Un modelo avanzado fue el de Venezuela en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, cuyo Título IX, se denomina “De la participación de la Comunidad”. En él se prevé la intervención directa de los vecinos en los problemas que les afectan, por los siguientes medios:
a) Cabildos abiertos. Cada tres meses, por lo menos, el Consejo celebrará una sesión en la que se considerarán las materias que los vecinos hayan solicitado que se traten en forma pública.
b) Se institucionalizarán las Asociaciones de Vecinos, con personalidad jurídica propia.
c) La iniciativa popular municipal: Se reconoce a las Asociaciones de Vecinos, a las organizaciones sindicales, gremiales y a otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad.
d) La facultad de solicitar al Consejo la reconsideración de las ordenanzas municipales que no sean de carácter tributario, dentro del plazo de seis meses desde su publicación.
Posiblemente debemos revisar aquella dejación de soberanía que convirtió a delegados y representantes en castas oligárquicas. Las tentaciones oligárquicas de la democracia representativa se refuerzan por el enorme aparato de poder a su servicio y los medios técnicos de control de la información y la propaganda alienante. Tal vez en el ámbito de la ciudad y sus barrios deba iniciarse esta reconquista democrática. Sólo se alcanza verdaderamente la condición de ciudadanos tal y como nos enseñaron los griegos, al asumir la dignidad y la responsabilidad del gobierno compartido de la ciudadanía.
3. Autonomía municipal y cooperación intermunicipal.
3.1. Las comarcas.
a) Concepto y naturaleza.
La Constitución contempla la posibilidad de que se establezcan entidades asociativas de carácter local, pero sin atribuirle naturaleza obligatoria.
Artículo 141
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
Artículo 152
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.
· Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
“Aprovechando la posibilidad que ofrece el artículo 152.3 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía de Cataluña (art. 5.2) y del País Vasco (art. 37.3, c) atribuyen a las respectivas Comunidades (...), la competencia para crear demarcaciones supramunicipales. Esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posiblidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado, que, como tales, sólo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas en Cataluña o el País Vasco son competentes para crear o suprimir (STC 179/1985).
Normativa básica: Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, BOE del 3 de abril).
· Naturaleza territorial o institucional.
Dependerá de las previsiones estatutarias y legislativas sobre el particular (vgr. Art. 5.1 del Estatuto de Autonomía catalán: “la Generalidad de Cataluña estructura su organización territorial en municipios y comarcas”).
b) Diferencia con las mancomunidades municipales.
Las comarcas, a diferencia de las mancomunidades municipales, se constituyen para perseguir una pluralidad de servicios comunes a los municipios afectados y que demandan un ámbito comarcal.
c) Creación.
La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los municipios interesados.
Art. 42 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ellos se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
Disposición Adicional 4ª
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o las comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
d) Organización
Art. 42 LBRL
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
e) Competencia
También las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán la competencia de las comarcas.
· Limitación:
Art. 42 LBRL
4. La creación de comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.
· Vías de integración de la competencia comarcal:
1.- La transferencia de funciones no reservadas a las Diputaciones provinciales en la LBRL.
2.- La asignación de competencias municipales, no integradas en el artículo 26.
3.- Funciones “impropias” por delegación o asignación de la provincia, de la Comunidad Autónoma o del Estado.
3.2 Las Áreas Metropolitanas.
a) Concepto y naturaleza.
Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Son agrupaciones forzosas de municipios.
Art. 43 LBRL
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
· Naturaleza
No territorial (su actividad se proyectará sobre determinados servicios y obras). Vid. Tema 4.1 de Estructuras Políticas y Administración Pública (II).
b) Creación.
Art. 43 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
c) Organización.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
d) Competencia.
No se fija un modelo determinado de Área Metropolitana. Los fines a conseguir serán de carácter municipal. Las posibilidades de planeamiento son múltiples.
3.2 Las mancomunidades de Municipios.
a) Concepto y naturaleza.
Las mancomunidades son entidades institucionales constituidas por la asociación voluntaria de dos o más Municipios para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia.
Art. 44
1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
· Naturaleza.
Institucional. Por ello no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia ni la continuidad territorial.
Art. 44
2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados.
b) Creación.
3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
4. Se requerirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades.
c) Organización.
Lo que dispongan los Estatutos. Límite: que los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
c) Competencia.
Principio de especialidad.
1. La ciudad, cuna de la civilización, la política y la democracia.
Con el nacimiento de las ciudades se produce también la emergencia y concentración del poder político y económico, y la capacidad de los gobernantes para imponer preceptos y prohibiciones y sancionar los incumplimientos.
La culminación del proceso descrito se da en las ciudades griegas y en Atenas, particularmente, en donde se configuran categorías del pensamiento político y moral que aún están en vigor: el valor de justicia y de la libertad como elementos indisociables, el respeto a la ley y, en especial, a la ley de leyes: la constitución.
La convicción ética de la filosofía política aristotélica de que el Estado debe ser una relación entre ciudadanos libres, moralmente iguales, mantenida bajo el imperio de la ley, y basada en la libre voluntad y no en la fuerza, es un principio que aún alienta lo más profundo del espíritu europeo.
Un problema es la dimensión de la comunidad, que permita integrar a sus miembros y hacerlos protagonistas conscientes de la vida en común.
La identificación de la “política” con la ciudad (“polis”), viene del convencimiento de que el ámbito territorial adecuado para que estos valores se cultiven y germinen es la ciudad- estado. Las ciudades- estado eran el mejor “nicho civilizador”, para una vida armoniosa, para una vida placentera y la expresión de una forma superior de cultura y civilidad.
Es importante recordar que la participación ciudadana es igualitaria; los cargos no son ni heredados ni adquiribles mercantilmente. Tiene su origen en la elección democrática y/ o en el sorteo aleatorio entre ciudadanos. La actividad de la polis es posible por la voluntaria cooperación de los ciudadanos, mediante la libre discusión política, y el aporte de ocupar algún puesto en la vida cívica, basada en la libertad y el respeto a la ley justa.
1.2. La ciudad, escuela de ciudadanía.
Si la ciudad es símbolo de civilización, y de su propia etimología nace el concepto de política, y en su seno el gobierno del pueblo o democrático como la forma superior de moral política, la práctica del ejercicio ciudadano, hace de estos ciudadanos agentes libres para la toma de decisiones y para el control de las magistraturas. Una escuela de ciudadanía.
Atenas un paradigma vivo.
La Constitución de Clístenes (507 a.C.) es la ley fundamental y democrática del esplendor de Atenas.
Todos los ciudadanos varones, a partir de los veinte años, participaban en la Asamblea. Ésta se reunía diez veces al año, y otras, con carácter extraordinario.
La misión fundamental de la Asamblea era ejercer el control de responsabilidad de magistrados y funcionarios.
Estas magistraturas estaban constituidas por numerosos ciudadanos, por mandatos breves, y, en general, no reelegibles. Una gran rotación participativa, para que ningún ciudadano se sintiera ajeno a la responsabilidad de gobierno, ni dejara de experimentar los problemas de desempeñar un cargo público.
Entre las magistraturas, las más destacadas eran el Consejo de los Quinientos, y los Tribunales, con grandes jurados populares.
El Consejo de los Quinientos era la cabeza del Ejecutivo, y presentaba a la Asamblea las cuestiones a debatir.
Los Tribunales no sólo dirimían conflictos civiles y criminales, sino que ejercían también competencias legislativas o ejecutivas. Cualquier ciudadano podía presentar ante el Tribunal una queja contra la entrada en vigor de una ley, y se suspendía hasta que decidiera el tribunal. Éste podía determinar si una ley era contraria a la Constitución y anularla.
La rotación y el sorteo tenían sus inconvenientes: dificultad de gobierno, falta de continuidad, pero eran asumidos ante lo que se consideraba una ventaja mucho mayor: la intención de que participasen todos los ciudadanos.
La quiebra de esta cumbre del modelo democrático de la ciudad griega, viene por un doble camino: desde dentro, cuando otras corrientes filosóficas critican el modelo, y reivindican, unas, el valor de la vida privada, la felicidad y placer personales (escuela epicúrea); otras, la crítica social de la estructura societaria y política de la ciudad, y la vía de aislamiento y desprendimiento del sabio (escuela cínica).
La otra causa o camino de la crisis es externo: las concentraciones de poder económico, político y estratégico en Asia (Persia), África (Cartago), Itálica (Roma), y sus interferencias en la vida económica, política y militar de las ciudades griegas. A la ves que las dificultades para constituir alianzas sólidas y permanentes entre éstas.
1.3. La ciudad como elemento constitutivo de la territorialidad del Estado moderno.
La era de los grandes imperios no elimina las ciudades, pero traslada el núcleo de decisión política a un vértice supremo, lejano y, a menudo, arbitrario.
La concentración del poder en los grandes Estados, alejado de los ciudadanos, remoto en sus decisiones, despersonalizador, desdibujarán el papel político de las ciudades y borrarán aquel sello de dignidad que la ciudadanía tenía en la vida del griego, en su polis.
Tendrá que trascurrir casi un milenio para que se produzca en Europa la gran revolución de las ciudades, que culmina entre el siglo XIII y XIV.
Esta revolución de las ciudades terminará con el feudalismo y coloca los cimientos del estado- nacional moderno. Y asegura la paz en los caminos.
Los “burgueses” para propiciar la asistencia a sus mercados, establecen reglas de dominio público para terminar con la violencia y los delitos en la ciudad y las querellas entre ciudadanos.
Las Communes francesas nacen de este pacto y juramento para establecer la paz en la ciudad. Es un juramento entre iguales que fijan las reglas de convivencia y organizan el autogobierno de la ciudad.
Otras aglomeraciones urbanas llamadas de Consulado tienen autonomía municipal plena. Se gobiernan por Cónsules, como pequeñas repúblicas, y una asamblea general de ciudadanos.
En España se otorgan por los Reyes Cartas Pueblas a los que van repoblar las villas y pueblos reconquistados al Islam, con reconocimiento de derechos y privilegios. Más tarde, las ciudades formalizan en Fueros sus estatutos privilegiados, los derechos y deberes de los ciudadanos y los órganos de autogobierno.
La pugna decisiva de las ciudades fue por liberarse de la servidumbre dominical -el poder feudal del dominus- y ganar su autonomía. La ciudad es una persona moral (no es una asociación de individuos, sino un ser colectivo que se impone en todos los dominios de la vida), que se alía con los príncipes frente a la nobleza feudal. De una parte los burgos se liberan de los señores y por otra el debilitamiento de éstos refuerza el poder monárquico.
El fortalecimiento de las Monarquías absolutas en Europa se construye, otra vez, sobre la ruina de la libertad y del autogobierno de las ciudades.
La derrota del movimiento de los Comuneros, en Castilla, o algo más tarde, el fracaso de la alianza de ciudades “agermanades”, en Valencia, son la vanguardia de un proceso histórico de arrebatar los fueros, cartas e instituciones de autogobierno, y someter las ciudades a la autoridad de gobernadores designados por el poder central del Estado.
Paralelamente se produce un proceso social, económico y tecnológico de crecimiento y concentración urbana. La industrialización será un fenómeno típicamente urbano.
1.4. Autonomía municipal. Conflictos y tensiones con otros entes territoriales. El Estado como comunidad de municipalidades.
En el XIX asistimos a un desbordamiento demográfico y productivo de la ciudad. Durante dicho siglo se legalizan nuevos escalones territoriales de administración pública: la provincia, el Departamento. Más tarde, la institucionalización de las regiones, en algunos países. Ello da pie a no pocos conflictos y tensiones entre las administraciones locales y las provinciales y regionales. Lo lógico hubiese sido dejar a los entes regionales un papel de coordinación, aplicando el principio de subsidiariedad.
El mandato constitucional de considerar al municipio como parte de la organización territorial del Estado, y a la vez entidad que goza de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pudiera desembocar en la consideración del estado como una comunidad de comunidades municipales.
2. Municipios, descentralización y participación popular.
Nuestras antiguas ciudades han crecido siendo difícil su administración. Surge la necesidad de la desconcentración de gestión y de los órganos de gestión municipal. La titularidad y dirección de éstos, sigue centralizada, pero se constituyen delegaciones de tales órganos administrativos en los barrios.
A su vez se da el fenómeno de la emergencia de nuevos movimientos sociales urbanos, iniciativas de la sociedad civil (asociaciones de vecinos).
Desde la administración municipal, los poderes públicos locales son conscientes de su desbordamiento, de la lentitud de las burocracias, la hipertrofia de una administración que congestiona y tiene una actividad lenta y poco eficaz que difícilmente crea una satisfacción social por los servicios a la comunidad.
Reconociendo la necesidad casi ineludible de ese proceso no sólo desconcentrado, sino también descentralizador, y la colaboración de la participación ciudadana, existe en los poderes públicos locales cierta desconfianza hacia una excesiva intervención en el funcionamiento de la administración pública, de la sociedad civil autoorganizada.
A su vez, los movimientos sociales vecinales temen el riesgo de que una excesiva colaboración con las instituciones pueda terminar contaminando su “pureza social”.
Esta doble desconfianza impide que se articulen colaboraciones fecundas y prácticas. El movimiento asociativo popular de nuestras ciudades debe ser consciente de que no puede suplantar decisiones que están basadas en una legitimidad democrática mayoritaria, y, a su vez, los órganos del poder local tampoco pueden permitirse desconocer el papel vital de las asociaciones, alegando mecánicamente la situación minoritaria de éstas, respecto al conjunto de la población. Fomentar de verdad mecanismos de comunicación directa con la población. El problema de fondo es, pues, político. El paradigma de Colomer de la comunidad de los libres, de la ciudad libre de hombres libres.
Por otra parte, existe también una cierta mitificación de la descentralización. Puede también descentralizarse el caos y la ineficacia.
Ejemplos de descentralización son las Juntas de Distrito, con el objeto que se haga un seguimiento directo de los problemas del barrio, y se asuman ciertas competencias y determinadas decisiones que se puedan tomar. Así el reglamento de participación de Barcelona preveía hasta elecciones de distrito, diferentes a las locales generales. La presencia de asociaciones en estas juntas como órganos permanentes de debate, diálogo y consulta también se regulaba. Ver en la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, el Título II relativo a los Distritos.
Pero cabe ir más allá, y así se dan iniciativas como el traslado temporal del Ayuntamiento a los barrios y, en el terreno electoral, la libre elección de candidatos, distritos unipersonales. Rescatar el espíritu comunal, de barrio.
Un modelo avanzado fue el de Venezuela en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, cuyo Título IX, se denomina “De la participación de la Comunidad”. En él se prevé la intervención directa de los vecinos en los problemas que les afectan, por los siguientes medios:
a) Cabildos abiertos. Cada tres meses, por lo menos, el Consejo celebrará una sesión en la que se considerarán las materias que los vecinos hayan solicitado que se traten en forma pública.
b) Se institucionalizarán las Asociaciones de Vecinos, con personalidad jurídica propia.
c) La iniciativa popular municipal: Se reconoce a las Asociaciones de Vecinos, a las organizaciones sindicales, gremiales y a otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad.
d) La facultad de solicitar al Consejo la reconsideración de las ordenanzas municipales que no sean de carácter tributario, dentro del plazo de seis meses desde su publicación.
Posiblemente debemos revisar aquella dejación de soberanía que convirtió a delegados y representantes en castas oligárquicas. Las tentaciones oligárquicas de la democracia representativa se refuerzan por el enorme aparato de poder a su servicio y los medios técnicos de control de la información y la propaganda alienante. Tal vez en el ámbito de la ciudad y sus barrios deba iniciarse esta reconquista democrática. Sólo se alcanza verdaderamente la condición de ciudadanos tal y como nos enseñaron los griegos, al asumir la dignidad y la responsabilidad del gobierno compartido de la ciudadanía.
3. Autonomía municipal y cooperación intermunicipal.
3.1. Las comarcas.
a) Concepto y naturaleza.
La Constitución contempla la posibilidad de que se establezcan entidades asociativas de carácter local, pero sin atribuirle naturaleza obligatoria.
Artículo 141
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
Artículo 152
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.
· Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
“Aprovechando la posibilidad que ofrece el artículo 152.3 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía de Cataluña (art. 5.2) y del País Vasco (art. 37.3, c) atribuyen a las respectivas Comunidades (...), la competencia para crear demarcaciones supramunicipales. Esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posiblidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado, que, como tales, sólo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas en Cataluña o el País Vasco son competentes para crear o suprimir (STC 179/1985).
Normativa básica: Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, BOE del 3 de abril).
· Naturaleza territorial o institucional.
Dependerá de las previsiones estatutarias y legislativas sobre el particular (vgr. Art. 5.1 del Estatuto de Autonomía catalán: “la Generalidad de Cataluña estructura su organización territorial en municipios y comarcas”).
b) Diferencia con las mancomunidades municipales.
Las comarcas, a diferencia de las mancomunidades municipales, se constituyen para perseguir una pluralidad de servicios comunes a los municipios afectados y que demandan un ámbito comarcal.
c) Creación.
La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los municipios interesados.
Art. 42 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ellos se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
Disposición Adicional 4ª
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o las comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
d) Organización
Art. 42 LBRL
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
e) Competencia
También las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán la competencia de las comarcas.
· Limitación:
Art. 42 LBRL
4. La creación de comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.
· Vías de integración de la competencia comarcal:
1.- La transferencia de funciones no reservadas a las Diputaciones provinciales en la LBRL.
2.- La asignación de competencias municipales, no integradas en el artículo 26.
3.- Funciones “impropias” por delegación o asignación de la provincia, de la Comunidad Autónoma o del Estado.
3.2 Las Áreas Metropolitanas.
a) Concepto y naturaleza.
Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Son agrupaciones forzosas de municipios.
Art. 43 LBRL
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
· Naturaleza
No territorial (su actividad se proyectará sobre determinados servicios y obras). Vid. Tema 4.1 de Estructuras Políticas y Administración Pública (II).
b) Creación.
Art. 43 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
c) Organización.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
d) Competencia.
No se fija un modelo determinado de Área Metropolitana. Los fines a conseguir serán de carácter municipal. Las posibilidades de planeamiento son múltiples.
3.2 Las mancomunidades de Municipios.
a) Concepto y naturaleza.
Las mancomunidades son entidades institucionales constituidas por la asociación voluntaria de dos o más Municipios para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia.
Art. 44
1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
· Naturaleza.
Institucional. Por ello no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia ni la continuidad territorial.
Art. 44
2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados.
b) Creación.
3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
4. Se requerirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades.
c) Organización.
Lo que dispongan los Estatutos. Límite: que los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
c) Competencia.
Principio de especialidad.
1.2. La ciudad, escuela de ciudadanía.
Si la ciudad es símbolo de civilización, y de su propia etimología nace el concepto de política, y en su seno el gobierno del pueblo o democrático como la forma superior de moral política, la práctica del ejercicio ciudadano, hace de estos ciudadanos agentes libres para la toma de decisiones y para el control de las magistraturas. Una escuela de ciudadanía.
Atenas un paradigma vivo.
La Constitución de Clístenes (507 a.C.) es la ley fundamental y democrática del esplendor de Atenas.
Todos los ciudadanos varones, a partir de los veinte años, participaban en la Asamblea. Ésta se reunía diez veces al año, y otras, con carácter extraordinario.
La misión fundamental de la Asamblea era ejercer el control de responsabilidad de magistrados y funcionarios.
Estas magistraturas estaban constituidas por numerosos ciudadanos, por mandatos breves, y, en general, no reelegibles. Una gran rotación participativa, para que ningún ciudadano se sintiera ajeno a la responsabilidad de gobierno, ni dejara de experimentar los problemas de desempeñar un cargo público.
Entre las magistraturas, las más destacadas eran el Consejo de los Quinientos, y los Tribunales, con grandes jurados populares.
Los Tribunales no sólo dirimían conflictos civiles y criminales, sino que ejercían también competencias legislativas o ejecutivas. Cualquier ciudadano podía presentar ante el Tribunal una queja contra la entrada en vigor de una ley, y se suspendía hasta que decidiera el tribunal. Éste podía determinar si una ley era contraria a la Constitución y anularla.
La rotación y el sorteo tenían sus inconvenientes: dificultad de gobierno, falta de continuidad, pero eran asumidos ante lo que se consideraba una ventaja mucho mayor: la intención de que participasen todos los ciudadanos.
La quiebra de esta cumbre del modelo democrático de la ciudad griega, viene por un doble camino: desde dentro, cuando otras corrientes filosóficas critican el modelo, y reivindican, unas, el valor de la vida privada, la felicidad y placer personales (escuela epicúrea); otras, la crítica social de la estructura societaria y política de la ciudad, y la vía de aislamiento y desprendimiento del sabio (escuela cínica).
La otra causa o camino de la crisis es externo: las concentraciones de poder económico, político y estratégico en Asia (Persia), África (Cartago), Itálica (Roma), y sus interferencias en la vida económica, política y militar de las ciudades griegas. A la ves que las dificultades para constituir alianzas sólidas y permanentes entre éstas.
1.3. La ciudad como elemento constitutivo de la territorialidad del Estado moderno.
La era de los grandes imperios no elimina las ciudades, pero traslada el núcleo de decisión política a un vértice supremo, lejano y, a menudo, arbitrario.
La concentración del poder en los grandes Estados, alejado de los ciudadanos, remoto en sus decisiones, despersonalizador, desdibujarán el papel político de las ciudades y borrarán aquel sello de dignidad que la ciudadanía tenía en la vida del griego, en su polis.
Tendrá que trascurrir casi un milenio para que se produzca en Europa la gran revolución de las ciudades, que culmina entre el siglo XIII y XIV.
Esta revolución de las ciudades terminará con el feudalismo y coloca los cimientos del estado- nacional moderno. Y asegura la paz en los caminos.
Los “burgueses” para propiciar la asistencia a sus mercados, establecen reglas de dominio público para terminar con la violencia y los delitos en la ciudad y las querellas entre ciudadanos.
Las Communes francesas nacen de este pacto y juramento para establecer la paz en la ciudad. Es un juramento entre iguales que fijan las reglas de convivencia y organizan el autogobierno de la ciudad.
Otras aglomeraciones urbanas llamadas de Consulado tienen autonomía municipal plena. Se gobiernan por Cónsules, como pequeñas repúblicas, y una asamblea general de ciudadanos.
En España se otorgan por los Reyes Cartas Pueblas a los que van repoblar las villas y pueblos reconquistados al Islam, con reconocimiento de derechos y privilegios. Más tarde, las ciudades formalizan en Fueros sus estatutos privilegiados, los derechos y deberes de los ciudadanos y los órganos de autogobierno.
La pugna decisiva de las ciudades fue por liberarse de la servidumbre dominical -el poder feudal del dominus- y ganar su autonomía. La ciudad es una persona moral (no es una asociación de individuos, sino un ser colectivo que se impone en todos los dominios de la vida), que se alía con los príncipes frente a la nobleza feudal. De una parte los burgos se liberan de los señores y por otra el debilitamiento de éstos refuerza el poder monárquico.
El fortalecimiento de las Monarquías absolutas en Europa se construye, otra vez, sobre la ruina de la libertad y del autogobierno de las ciudades.
La derrota del movimiento de los Comuneros, en Castilla, o algo más tarde, el fracaso de la alianza de ciudades “agermanades”, en Valencia, son la vanguardia de un proceso histórico de arrebatar los fueros, cartas e instituciones de autogobierno, y someter las ciudades a la autoridad de gobernadores designados por el poder central del Estado.
Paralelamente se produce un proceso social, económico y tecnológico de crecimiento y concentración urbana. La industrialización será un fenómeno típicamente urbano.
1.4. Autonomía municipal. Conflictos y tensiones con otros entes territoriales. El Estado como comunidad de municipalidades.
En el XIX asistimos a un desbordamiento demográfico y productivo de la ciudad. Durante dicho siglo se legalizan nuevos escalones territoriales de administración pública: la provincia, el Departamento. Más tarde, la institucionalización de las regiones, en algunos países. Ello da pie a no pocos conflictos y tensiones entre las administraciones locales y las provinciales y regionales. Lo lógico hubiese sido dejar a los entes regionales un papel de coordinación, aplicando el principio de subsidiariedad.
El mandato constitucional de considerar al municipio como parte de la organización territorial del Estado, y a la vez entidad que goza de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pudiera desembocar en la consideración del estado como una comunidad de comunidades municipales.
2. Municipios, descentralización y participación popular.
Nuestras antiguas ciudades han crecido siendo difícil su administración. Surge la necesidad de la desconcentración de gestión y de los órganos de gestión municipal. La titularidad y dirección de éstos, sigue centralizada, pero se constituyen delegaciones de tales órganos administrativos en los barrios.
A su vez se da el fenómeno de la emergencia de nuevos movimientos sociales urbanos, iniciativas de la sociedad civil (asociaciones de vecinos).
Desde la administración municipal, los poderes públicos locales son conscientes de su desbordamiento, de la lentitud de las burocracias, la hipertrofia de una administración que congestiona y tiene una actividad lenta y poco eficaz que difícilmente crea una satisfacción social por los servicios a la comunidad.
Reconociendo la necesidad casi ineludible de ese proceso no sólo desconcentrado, sino también descentralizador, y la colaboración de la participación ciudadana, existe en los poderes públicos locales cierta desconfianza hacia una excesiva intervención en el funcionamiento de la administración pública, de la sociedad civil autoorganizada.
A su vez, los movimientos sociales vecinales temen el riesgo de que una excesiva colaboración con las instituciones pueda terminar contaminando su “pureza social”.
Esta doble desconfianza impide que se articulen colaboraciones fecundas y prácticas. El movimiento asociativo popular de nuestras ciudades debe ser consciente de que no puede suplantar decisiones que están basadas en una legitimidad democrática mayoritaria, y, a su vez, los órganos del poder local tampoco pueden permitirse desconocer el papel vital de las asociaciones, alegando mecánicamente la situación minoritaria de éstas, respecto al conjunto de la población. Fomentar de verdad mecanismos de comunicación directa con la población. El problema de fondo es, pues, político. El paradigma de Colomer de la comunidad de los libres, de la ciudad libre de hombres libres.
Por otra parte, existe también una cierta mitificación de la descentralización. Puede también descentralizarse el caos y la ineficacia.
Ejemplos de descentralización son las Juntas de Distrito, con el objeto que se haga un seguimiento directo de los problemas del barrio, y se asuman ciertas competencias y determinadas decisiones que se puedan tomar. Así el reglamento de participación de Barcelona preveía hasta elecciones de distrito, diferentes a las locales generales. La presencia de asociaciones en estas juntas como órganos permanentes de debate, diálogo y consulta también se regulaba. Ver en la Ley 22/1998, de 29 de diciembre, de la Carta Municipal de Barcelona, el Título II relativo a los Distritos.
Pero cabe ir más allá, y así se dan iniciativas como el traslado temporal del Ayuntamiento a los barrios y, en el terreno electoral, la libre elección de candidatos, distritos unipersonales. Rescatar el espíritu comunal, de barrio.
Un modelo avanzado fue el de Venezuela en la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1978, cuyo Título IX, se denomina “De la participación de la Comunidad”. En él se prevé la intervención directa de los vecinos en los problemas que les afectan, por los siguientes medios:
a) Cabildos abiertos. Cada tres meses, por lo menos, el Consejo celebrará una sesión en la que se considerarán las materias que los vecinos hayan solicitado que se traten en forma pública.
b) Se institucionalizarán las Asociaciones de Vecinos, con personalidad jurídica propia.
c) La iniciativa popular municipal: Se reconoce a las Asociaciones de Vecinos, a las organizaciones sindicales, gremiales y a otras agrupaciones representativas de sectores de la comunidad.
d) La facultad de solicitar al Consejo la reconsideración de las ordenanzas municipales que no sean de carácter tributario, dentro del plazo de seis meses desde su publicación.
Posiblemente debemos revisar aquella dejación de soberanía que convirtió a delegados y representantes en castas oligárquicas. Las tentaciones oligárquicas de la democracia representativa se refuerzan por el enorme aparato de poder a su servicio y los medios técnicos de control de la información y la propaganda alienante. Tal vez en el ámbito de la ciudad y sus barrios deba iniciarse esta reconquista democrática. Sólo se alcanza verdaderamente la condición de ciudadanos tal y como nos enseñaron los griegos, al asumir la dignidad y la responsabilidad del gobierno compartido de la ciudadanía.
3. Autonomía municipal y cooperación intermunicipal.
3.1. Las comarcas.
a) Concepto y naturaleza.
La Constitución contempla la posibilidad de que se establezcan entidades asociativas de carácter local, pero sin atribuirle naturaleza obligatoria.
Artículo 141
3. Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes de la provincia.
Artículo 152
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica.
· Jurisprudencia del Tribunal Constitucional
“Aprovechando la posibilidad que ofrece el artículo 152.3 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía de Cataluña (art. 5.2) y del País Vasco (art. 37.3, c) atribuyen a las respectivas Comunidades (...), la competencia para crear demarcaciones supramunicipales. Esta competencia autonómica no excluye, ciertamente, la competencia estatal para dictar las normas básicas sobre la materia, pero sí la posiblidad de que el Estado cree o mantenga en existencia, por decisión propia, unas entidades locales de segundo grado, que, como tales, sólo los órganos de las correspondientes Comunidades Autónomas en Cataluña o el País Vasco son competentes para crear o suprimir (STC 179/1985).
Normativa básica: Ley de Bases del Régimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril, BOE del 3 de abril).
· Naturaleza territorial o institucional.
Dependerá de las previsiones estatutarias y legislativas sobre el particular (vgr. Art. 5.1 del Estatuto de Autonomía catalán: “la Generalidad de Cataluña estructura su organización territorial en municipios y comarcas”).
b) Diferencia con las mancomunidades municipales.
Las comarcas, a diferencia de las mancomunidades municipales, se constituyen para perseguir una pluralidad de servicios comunes a los municipios afectados y que demandan un ámbito comarcal.
c) Creación.
La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los municipios interesados.
Art. 42 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos, podrán crear en su territorio comarcas u otras Entidades que agrupen varios Municipios, cuyas características determinen intereses comunes precisados de una gestión propia o demanden la prestación de servicios de dicho ámbito.
2. La iniciativa para la creación de una comarca podrá partir de los propios Municipios interesados. En cualquier caso, no podrá crearse la comarca si a ellos se oponen expresamente las dos quintas partes de los Municipios que debieran agruparse en ella, siempre que, en este caso, tales Municipios representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente. Cuando la comarca deba agrupar a Municipios de más de una Provincia, será necesario el informe favorable de las Diputaciones provinciales a cuyo ámbito territorial pertenezcan tales Municipios.
Disposición Adicional 4ª
En el supuesto de que, en aplicación de lo previsto en el número 2 del artículo 42 de esta Ley, se impidiera de forma parcial y minoritaria la organización comarcal del conjunto del territorio de la Comunidad Autónoma, la Generalidad de Cataluña, por haber tenido aprobada en el pasado una organización comarcal para la totalidad de su territorio y prever su Estatuto, asimismo, una organización comarcal de carácter general, podrá, mediante Ley aprobada por mayoría absoluta de su Asamblea Legislativa, acordar la constitución de la comarca o las comarcas que resten para extender dicha organización a todo su ámbito territorial.
d) Organización
Art. 42 LBRL
3. Las Leyes de las Comunidades Autónomas determinarán el ámbito territorial de las comarcas, la composición y el funcionamiento de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que agrupen, así como las competencias y recursos económicos que, en todo caso, se les asignen.
e) Competencia
También las leyes de las Comunidades Autónomas determinarán la competencia de las comarcas.
· Limitación:
Art. 42 LBRL
4. La creación de comarcas no podrá suponer la pérdida por los Municipios de la competencia para prestar los servicios enumerados en el artículo 26, ni privar a los mismos de toda intervención en cada una de las materias enumeradas en el apartado 2 del artículo 25.
· Vías de integración de la competencia comarcal:
1.- La transferencia de funciones no reservadas a las Diputaciones provinciales en la LBRL.
2.- La asignación de competencias municipales, no integradas en el artículo 26.
3.- Funciones “impropias” por delegación o asignación de la provincia, de la Comunidad Autónoma o del Estado.
3.2 Las Áreas Metropolitanas.
a) Concepto y naturaleza.
Las áreas metropolitanas son entidades locales integradas por los municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras. Son agrupaciones forzosas de municipios.
Art. 43 LBRL
2. Las áreas metropolitanas son Entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existan vinculaciones económicas y sociales que hagan necesaria la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras.
· Naturaleza
No territorial (su actividad se proyectará sobre determinados servicios y obras). Vid. Tema 4.1 de Estructuras Políticas y Administración Pública (II).
b) Creación.
Art. 43 LBRL
1. Las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración del Estado y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrán crear, modificar y suprimir, mediante Ley, áreas metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.
c) Organización.
3. La legislación de la Comunidad Autónoma determinará los órganos de gobierno y administración, en los que estarán representados todos los Municipios integrados en el área; el régimen económico y de funcionamiento, que garantizará la participación de todos los Municipios en la toma de decisiones y una justa distribución de las cargas entre ellos; así como los servicios y obras de prestación o realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
d) Competencia.
No se fija un modelo determinado de Área Metropolitana. Los fines a conseguir serán de carácter municipal. Las posibilidades de planeamiento son múltiples.
3.2 Las mancomunidades de Municipios.
a) Concepto y naturaleza.
Las mancomunidades son entidades institucionales constituidas por la asociación voluntaria de dos o más Municipios para la ejecución en común de obras o servicios determinados de su competencia.
Art. 44
1. Se reconoce a los Municipios el derecho a asociarse con otros en Mancomunidades para la ejecución en común de obras y servicios determinados de su competencia.
· Naturaleza.
Institucional. Por ello no es necesario que los municipios pertenezcan a la misma provincia ni la continuidad territorial.
Art. 44
2. Las Mancomunidades tienen personalidad y capacidad jurídicas para el cumplimiento de sus fines específicos y se rigen por sus Estatutos propios. Los Estatutos han de regular el ámbito territorial de la Entidad, su objeto y competencia, órganos de gobierno y recursos, plazo de duración y cuantos otros extremos sean necesarios para su funcionamiento. En todo caso, los órganos de gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados.
b) Creación.
3. El procedimiento de aprobación de los Estatutos de las Mancomunidades se determinará por la legislación de las Comunidades Autónomas y se ajustará, en todo caso, a las siguientes reglas:
a) La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, constituidos en Asamblea.
b) La Diputación o Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
c) Los Plenos de todos los Ayuntamientos aprueban los Estatutos.
4. Se requerirá un procedimiento similar para la modificación o supresión de Mancomunidades.
c) Organización.
Lo que dispongan los Estatutos. Límite: que los órganos de gobierno serán representativos de los ayuntamientos mancomunados.
c) Competencia.
Principio de especialidad.