Vías de Acceso a la Autonomía en España: Modelos y Procesos Constitucionales

Existen dos clases de autonomía en España: la plena o máxima y la gradual. Estos dos niveles vienen determinados por sistemas de acceso que no son uniformes. A continuación, se detallan los principales procedimientos establecidos por la Constitución de 1978:

1. Comunidades con Estatuto plebiscitado en 1931 (Disposición Transitoria Segunda)

Este procedimiento se aplicó a las comunidades que, durante la vigencia de la Constitución de 1931, ya habían plebiscitado su Estatuto. El proceso para su acceso a la autonomía plena bajo la nueva Constitución incluía los siguientes pasos:

• Acuerdo de su órgano preautonómico superior.
• Redacción de su Estatuto por una asamblea de sus parlamentarios.
• Acuerdo con la Comisión Constitucional del Congreso.
• Referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial.
• Ratificación de los Plenos de las dos Cámaras de las Cortes.

Las comunidades que accedieron por esta vía fueron Cataluña, País Vasco y Galicia.

2. Acceso a la Autonomía Plena (Artículo 151 de la Constitución)

Este es el proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto, previsto en el Artículo 151 de la Constitución. Dicho precepto exigía que la iniciativa autonómica fuera aprobada por:

• Las Diputaciones.
• Las tres cuartas partes de los municipios de cada una de las provincias afectadas, que representaran, al menos, la mayoría del censo electoral de cada una de ellas.

Además, la iniciativa debía ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

El rigor de este referéndum para la iniciativa fue desafiado por Andalucía, que logró resultados positivos en todas las provincias, excepto en Almería. Sin embargo, mediante la Ley Orgánica de 16 de diciembre de 1980, y con un apoyo interpretativo del Artículo 144 de la Constitución (que permite a las Cortes sustituir la iniciativa de las corporaciones locales), se estableció con carácter retroactivo la posibilidad de que las Cortes sustituyeran la iniciativa autonómica prevista en el Artículo 151. Esto sería aplicable siempre y cuando los votos afirmativos del conjunto territorial que pretendiese acceder al autogobierno hubiesen alcanzado la mayoría absoluta, y así lo solicitasen la mayoría de los Diputados y Senadores de la provincia o provincias en que la iniciativa no alcanzase la ratificación. De esta manera, Andalucía accedió a la autonomía plena.

3. Proceso Mixto de Autonomía Gradual y Ley Orgánica (Artículo 150 de la Constitución)

Otra forma de acceso a la autonomía plena ha sido el que podríamos denominar proceso mixto de autonomía gradual, complementado con una Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas (basadas en el Artículo 150 de la Constitución Española) tuvieron la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias que corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los Artículos 143 y 146 de la Constitución, y sin necesidad de esperar los cinco años previstos en el Artículo 148.2.

4. Acceso a la Autonomía Gradual (Artículos 143 y 146 de la Constitución)

Para el acceso a la autonomía gradual, los Artículos 143 y 146 de la Constitución diseñaron el procedimiento más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso se condiciona únicamente a la aprobación de:

• Las Diputaciones interesadas o el órgano interinsular correspondiente.
• Las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla.

El proyecto de Estatuto sería, después, elaborado por una Asamblea compuesta por miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su tramitación como proyecto de ley.

5. El Caso Particular de la Comunidad Foral de Navarra

Por último, se destaca el proceso seguido por la Comunidad Foral de Navarra, que incluso ha conseguido marginar la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha designado con la arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero. Este procedimiento ha servido también para esquivar, al menos de momento, la posible incorporación al País Vasco. Dicho procedimiento no ha sido otro que el muy simple de aprobar, mediante la Ley Orgánica de 10 de agosto de 1982, el acuerdo alcanzado por la representación del Estado y de la Diputación Foral de Navarra.