Descentralització i Finançament Autonòmic a Espanya

Descentralització i Finançament

Criteris que ha de complir un sistema de finançament perquè un sistema descentralitzat funcioni adequadament:

• Suficiència financera: Els ingressos han de ser suficients per cobrir les despeses.
• Autonomia financera en ingressos i despeses. El govern ha de poder decidir de manera autònoma sobre el nivell i la composició dels ingressos i les despeses. Ha de tenir una certa capacitat de decisió per recaptar ingressos.
• Responsabilitat fiscal o corresponsabilitat. Un sistema de finançament eficient requereix que el cost de la prestació dels serveis recaigui sobre aquells que se'n beneficien. Una part s'ha de recaptar a la mateixa CCAA.
• Equitat horitzontal - solidaritat interterritorial. Es considera que dins d'un país, les diferents CCAA han de tenir un mateix nivell de serveis bàsics (sanitat, educació, etc.) per un mateix esforç fiscal. L'esforç fiscal no és la pressió fiscal, sinó que és la recaptació en funció d'alguna variable que reflecteixi la renda.

Dues possibilitats extremes en el sistema de finançament:

• Plena autonomia tributària: Crea situacions de desigualtat entre els governs subcentrals (comunitats més riques poden oferir millors serveis a igualtat d'esforç fiscal) i problemes seriosos de descoordinació fiscal. En canvi, atorga al govern subcentral la màxima corresponsabilitat fiscal. Cada CCAA recapta amb les seves decisions d'ingressos i despeses.
• Finançament amb transferències del govern central: manca d'autonomia financera i nul·la corresponsabilitat fiscal. Dependència financera completa del govern central. El govern central transfereix recursos a les CCAA segons les seves necessitats. El govern que recapta no és el que gasta, i el govern que gasta no assumeix el cost de recaptar i tendeix a ser més eficient i no assumeix responsabilitat en la recaptació.

Els països federals busquen una situació intermèdia. Finançament amb els ingressos tributaris pagats pels ciutadans, però amb limitacions:

1. Les CCAA tenen ingressos propis, però aquests es complementen amb diners addicionals que els transfereix el govern central garantint l'equilibri. Aquest procés s'anomena anivellament. És just ajudar a les regions amb menys recursos perquè puguin oferir serveis públics similars als de regions més riques. Però, regions com Catalunya consideren que aporten massa al sistema per finançar a altres i reben poc.
2. Coordinació entre administracions. Cal fer compatible l'existència d'un sistema fiscal, que és bàsicament un sistema únic, amb la possibilitat que els governs intermedis disposin d'una autèntica capacitat de decisió en el terreny normatiu. Hi ha d'haver coordinació per evitar comportaments estratègics que distorsionin la competència entre CCAA.

El Finançament de les CCAA

Dos sistemes de finançament autonòmic:

1. Règim foral (País Basc i Navarra). Es reconeixen els drets històrics de les comunitats forals. Règim de conveni (País Basc) i règim de concert (Navarra), respectivament. Sistema de finançament propi, les dues comunitats recapten elles mateixes, i després passen un "cupo" al govern central, cupo que es calcula tenint en compte quant destinarà el govern central en les pròpies dues CCAA (sistemes anomenats "cupo").
2. Règim comú: es financen d'acord amb el sistema via despesa. Inici del sistema (al 79 quan es van crear les CCAA) els recursos que reben les CC.AA està relacionat amb el cost d'exercir les competències transferides (cost del servei). Se li transfereixen competències i es passen els recursos que s'estimen que costen les competències transferides. Això fou a l'inici. El sistema de finançament de règim comú es desenvolupa a la LOFCA (1980). Llei que s'ha reformat en diverses ocasions (1986, 1992, 1996, 2001 i 2009). Llei que ha tendit a la descentralització, una visió més aviat limitadora de les CCAA.

Criteri inicial es basa en el cost efectiu dels serveis transferits; cada comunitat rep els recursos que efectivament costava a l'Estat la provisió de cada servei transferit. El sistema de finançament no preveu cobrir inversions noves, sinó el que es transfereix.

Aquest criteri genera un seguit d'anomalies i distorsions:

1. Garanteix que cada comunitat podrà continuar oferint els serveis amb la qualitat i característiques del moment en què es transfereix. Serveis transferits inicialment tenien una qualitat inferior (per exemple, sanitat a Catalunya). Deixa fora la nova inversió i millores en els serveis.
2. Alta dependència de les transferències de l'Estat: escassa autonomia financera i responsabilitat fiscal. Escassos tributs cedits sense capacitat normativa. Es tendeix a perpetuar el model de l'administració central. En els inicis el model que estenia tot el que es gastava era transferit per l'administració central. No hi havia autonomia financera, replicaven el cost dels serveis.

Les reformes aplicades s'han orientat a augmentar:

• La capacitat de recaptació: Donar més recursos propis a les CCAA.
• La corresponsabilitat fiscal: Que les CCAA no només gastin els diners, sinó que també assumeixin la responsabilitat de decidir sobre els impostos que apliquen.
• La autonomia financera: Que puguin decidir sobre les seves polítiques de despesa i com gestionar els recursos.

Aquestes reformes han consistit en:

• Cessió d'impostos: S'han transferit alguns impostos a les CCAA, totalment o parcialment (com l'IRPF o impostos especials). En alguns casos, també se'ls dóna capacitat normativa, és a dir, poder per decidir el tipus d'impost o les tarifes.
• Limitació per crear nous impostos: Les CCAA no poden crear impostos sobre fonts que ja estan gravades per l'Estat (per exemple, no poden duplicar un impost sobre la renda).

Mantenir "statu quo": Si alguna comunitat perd recursos a causa d'una reforma, l'Estat els compensa amb transferències addicionals. Això assegura que cap comunitat perdi respecte al sistema anterior. Existeixen diversos fons de compensació (diners extra que es dóna a les comunitats per equilibrar els seus recursos).

El principal criteri utilitzat és la població, però no hi ha un consens sobre si aquest criteri és el més just o si s'haurien de considerar altres factors.

Fonts d'Ingressos de les CCAA

El sistema vigent és l'aprovat l'any 2009. Malgrat hi havia el compromís de revisar el sistema financer cada 6 anys, no s'ha fet. Navarra i el País Basc no, ja que van a part, cada any renegocien el seu cupo amb el govern central. Tres fonts d'ingressos:

Cistella de Tributs

Els impostos gestionats en el sistema autonòmic es divideixen en dos grans grups:

1. Impostos totalment cedits: Les Comunitats Autònomes (CCAA) recapten tot el generat per aquests impostos, tenen capacitat reguladora (poden modificar certs aspectes com tipus o exempcions), i a més els gestionen i administren directament. (IBI, sobre patrimoni, successions i donacions, etc.)
2. Impostos parcialment cedits: Les CCAA reben un percentatge de la recaptació, però no tenen control total sobre ells. 50% de l'IRPF (amb alguna capacitat reguladora limitada), 50% de l'IVA sense capacitat reguladora, 58% dels impostos especials sobre alcohol, tabac i hidrocarburs en fase de fabricació. És duta a terme per l'Agència Tributària estatal.

Mecanisme d'Anivellament del Model (FGSPF)

1. El Fons de Garantia dels Serveis Públics Fonamentals (FGSPF) busca que totes les CCAA rebin els mateixos recursos per habitant ajustat, per a serveis essencials, fent el mateix esforç fiscal (és a dir, no es mesura el que realment recapten, sinó el que potencialment podrien recaptar segons el seu nivell de renda). Es fa una ponderació per població; es dóna més pes a certs grups que generen major despesa pública (majors de 65 anys, joves de 0-16 anys).
2. Anivellament parcial: L'anivellament s'aplica només als recursos necessaris per finançar sanitat, educació i serveis socials.
3. Finançament del FGSPF: 75% dels recursos fiscals potencials (recaptació estimada) de cada CCAA i 25% aportat pel govern central. Una part funciona com a fons horitzontal, algunes comunitats contribueixen i altres reben (suma zero) i una altra com a fons vertical, totes les comunitats reben recursos addicionals del govern central.

Fons d'Ajust

1. Fons de suficiència: Garantir que cap CCAA perdi recursos després d'una reforma del model. Preserva l'statu quo. S'assegura que rebin almenys el mateix que en el model anterior, amb un extra acordat prèviament.
2. Fons de competitivitat: Reduir diferències en finançament per habitant ajustat entre CCAA. Incentiva l'autonomia i la capacitat fiscal de les comunitats més riques, ajudant-les a invertir en tecnologia, productivitat i competitivitat.
3. Fons de cooperació: Promoure el desenvolupament regional i reduir les diferències de renda entre comunitats.