Las administraciones públicas y las personas jurídico-públicas: clasificación y características en el derecho administrativo

Las administraciones públicas y las personas jurídico-públicas

Conviene distinguir dos aspectos en nuestro derecho positivo. El primero es que no existe una administración pública, sino muchas. Se ha llegado a hablar de un sistema de administraciones públicas. El segundo es que todas estas administraciones no responden a un tipo unitario, sino que son sumamente diversas y heterogéneas. Esta heterogeneidad se plasma en el derecho que las rige: no es el mismo derecho el que rige a un municipio en toda su actividad y organización que el que puede regir a la Agencia Estatal Tributaria.

Primera clasificación: administración territorial y no territorial

La primera gran clasificación que nos da pista sobre esta gran heterogeneidad es aquella que distingue entre administración territorial y no territorial. Como sabéis, esta teoría se debe a dos grandes autores: Gierke y Preuss. Señala que existe un tipo de administración para la cual el territorio es elemento constitutivo, responde a su esencia y llega a decir que el Estado sin territorio no existe. Para los entes no territoriales, en cambio, el territorio no es más que un ámbito donde ejercen sus competencias.

Esta tesis del siglo XIX ha tenido mucho predicamento hasta la obra de Kelsen, quien puso en crisis esta clasificación con el argumento evidente de que para cualquier tipo de administración o ente el territorio es el ámbito espacial donde un ordenamiento se aplica, ni más ni menos. En consecuencia, la administración ejerce sus funciones, o dicho de otra manera, el territorio no es constitutivo de nada: un ente no deja de ser un órgano que aplica el derecho y el territorio no deja de ser el ámbito donde se aplica ese derecho. No obstante, ha quedado la propia distinción, aunque ahora con argumentos distintos, por una serie de razones. Estas pueden resumirse en lo siguiente:

• En primer lugar, los entes o administraciones territoriales extienden su poder sobre la totalidad de la población existente en su territorio. También hay entes que solo ejercen su función sobre una parte de la población a la que su función se refiere (por ejemplo, el INSS).
• O bien ejercen su función a toda la población, pero solo en la parcela de su vida que marca su función, como por ejemplo la Agencia Estatal Tributaria. También hay entes que no se relacionan con los ciudadanos.
• Segunda nota diferenciadora: las administraciones territoriales pueden tener universalidad de fines; por el contrario, las no territoriales responden a un principio de especialidad, nacen para la satisfacción de un objetivo concreto y determinado.

En tercer lugar, a los entes territoriales les está permitido calificar nuevas necesidades como públicas y asumir actividades nuevas. Ello es consustancial a la cláusula general de capacidad. Las no territoriales, por el contrario, se limitan a gestionar una actividad determinada, a prestar un servicio completo sin poder extenderlo, cambiarlo o atribuirse otro nuevo; es decir, tienen un fin determinado y una actividad delimitada.

En cuarto lugar, como consecuencia de lo anterior, las potestades públicas genuinas son atributos exclusivos de las administraciones territoriales, porque en el fondo lo que subyace en las administraciones territoriales es el poder político, el poder público organizado.

Diferencias constitucionales

Por tanto, a estas cuatro diferencias hay que sumar la diferencia constitucional, que trae consigo la distinta posición de la administración territorial ante el ordenamiento jurídico. Son dos:

• En primer lugar, a las administraciones territoriales la Constitución les reconoce la posibilidad de tener competencias que podríamos llamar originarias, en cuanto nacidas de los intereses propios de las colectividades que representan. Por otro lado, a las administraciones territoriales se les permite que ejerzan funciones dentro de las competencias propias de un ente territorial. Esto es así porque nuestra Constitución distribuye el poder territorial entre distintas instancias territoriales. A este fenómeno se le conoce como descentralización política o territorial.
• El segundo perfil constitucional es que las entidades territoriales se hallan, en el ejercicio de sus competencias, en una posición de autonomía entre sí y, especialmente, en relación con el Estado. Posición muy distinta tienen las administraciones no territoriales, que se encuentran en una situación de dependencia y subordinación precisamente ante la administración territorial. En clave constitucional, las administraciones territoriales tienen autonomía para la gestión de sus respectivos intereses.

Como administraciones territoriales encontramos: la Administración General del Estado, la de las Comunidades Autónomas y la Administración local (provincias y municipios).

Segunda clasificación: administraciones institucionales y corporativas

La segunda clasificación es la que distingue entre administraciones institucionales y corporativas. Gierke señalaba que toda persona jurídica o es una institución o es una corporación.

La corporación aparece como un conjunto de personas que adoptan la condición formal de miembros a través de un pacto asociativo para la consecución de una serie de fines de interés común, siendo además estas personas quienes van a integrar, a través de un proceso representativo, la voluntad del ente que se crea. Asimismo, son ellos mismos, como conjunto de personas, quienes diseñan cuál es la organización de esa corporación y sufragan los gastos de funcionamiento.

Por el contrario, la institución es una persona jurídica que tiene su origen en la voluntad de un fundador, un tercero, con el objeto de satisfacer un fin establecido por el mismo, que a su vez establece los medios puestos a disposición de esa institución y decide cómo ha de ser la organización económica de esa persona jurídica. La dependencia total de la institución respecto de su fundador es lo que sirve para diferenciar entre instituciones públicas y privadas. En principio, la institución privada tiene su origen en una persona privada y se suelen denominar tradicionalmente fundaciones. Las públicas son aquellas creadas por la Administración Pública, y es esta la que determina su fin, su organización y sus medios. A estas instituciones públicas se les puede llamar de distintas formas; con carácter general, las vamos a denominar organismos públicos o administración institucional.

Respecto a las corporaciones, también pueden ser públicas o privadas, dependiendo del protagonismo que tenga la ley en su origen y en su configuración. Las corporaciones privadas nacen de un libre pacto asociativo de sus miembros, que cuentan con la facultad de decidir (autonomía de la voluntad) cuál va a ser su cometido, cuál su organización y cuáles sus gastos. Las públicas tienen su origen en la decisión del derecho, del propio ordenamiento jurídico, que obliga a determinadas personas a asociarse, determinando igualmente cuál es su organización y cómo se financia.

La duda que estudiamos es que, aunque en torno a las instituciones no hay debate sobre si tienen carácter de administración, sí existe cierta polémica acerca de si a la corporación de derecho público se la puede conceptuar como administración.