Estado de las Autonomías y la Unión Europea: Competencias, Soberanía y Acción Exterior de Galicia
TMA 5: El Estado de las Autonomías y la Unión Europea
Un juez en Galicia podría aplicar tanto el ordenamiento estatal, autonómico y europeo. La adhesión de España a la UE produjo un impacto decisivo en la configuración del derecho constitucional, incluyendo dentro de él al derecho autonómico. En la evolución constitucionalizadora europea supondrá la configuración de un sistema multiconstitucional, como definen algunos autores, a partir de un sistema de multigobierno. Se configura así un nuevo tablero de juego en el que coexisten varios tipos de actores: UE, Estados, regiones… Si bien este nuevo escenario presenta dos rasgos esenciales:
- Ninguno de los actores posee competencia universal ni exclusiva.
- Se configuran varios niveles de gobernación y constitucionalismo.
Los tres elementos que definirían este nuevo escenario serían: confluencia de tres niveles de fuentes del derecho, pérdida de la soberanía estatal y pérdida de competencias autonómicas.
Fuentes del derecho
Desde el punto de vista de las fuentes del derecho, el panorama multinivel es claro: hay tres constituciones y tres legislaciones. Ya no nos encontramos con dos jurisdicciones, la estatal y la europea, y hasta ahora con dos niveles en materia de derechos y libertades, el estatal y el europeo.
Se ha producido un cambio en este ámbito con los nuevos estatutos de reforma, ya que a partir de la STC 247/249/2007 el TC admite la posibilidad de que los estatutos de autonomía recojan un nuevo tipo de derechos no contemplados en la Constitución, si bien estos carecerían de eficacia jurídica.
Pérdida de la soberanía estatal
La entrada de España en la UE en 1986, si bien ya había sido prevista ocho años antes en la Constitución, fijando como instrumento la previsión contemplada en el artículo 93, ha supuesto la pérdida de atributos clásicos de la soberanía estatal. Por ejemplo: la política monetaria, económica, comercial, de derecho de competencia…
En caso de conflicto entre el derecho estatal y comunitario prevalece el derecho de la UE sobre el de los Estados miembros, como establecen algunas sentencias del TJUE.
El derecho producido en España no es el único ni el más alto de los aplicables en el territorio español. Los Estados miembros dejan de ser independientes y soberanos, por lo que cabe plantearse si es necesaria o no la reforma de la Constitución antes de la ratificación de los acuerdos y tratados europeos. En este ámbito solamente se ha introducido una reforma expresa de la Constitución a raíz de la sustitución del Tratado de Maastricht en 1992. Dicha reforma consistió en introducir la cláusula «y pasivo» en el artículo 13.2 CE, para permitir a los extranjeros comunitarios presentarse a las elecciones municipales. Desde el punto de vista implícito o indirecto, se ha ido modificando la Constitución al interpretarla conforme al derecho europeo.
Cabe entonces plantearse si existirían elementos de la Constitución que no pudiesen ser modificados por el derecho europeo. En este sentido, la doctrina en parte está de acuerdo y afirma la existencia de núcleos duros en la Constitución inmodificables.
Pérdida de competencias autonómicas
Junto con la pérdida de competencias y soberanía estatal, las CCAA pierden parte de sus competencias a favor de la UE, si bien con una peculiaridad: la LO que permite la adhesión de los acuerdos y tratados (art. 93) no exige que haya un consentimiento de las CCAA cuando dicho tratado suponga la pérdida de sus competencias. Además, esto se agrava por el hecho de que las competencias típicas de las CCAA están detalladamente reguladas por el derecho europeo.
Se plantean problemas a la hora de comprender cuál es la verdadera participación de las CCAA en la toma de decisiones que afectan a sus competencias cuando estas son asumidas por la UE o por el Estado.
5.2 Las CCAA y las relaciones internacionales
El punto de partida de este problema se encuentra en la configuración de la materia de relaciones internacionales como competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.3 CE). El TC entendería en principio que esta competencia es exclusiva y no permitiría una acción exterior autonómica (STC 139/1987), si bien terminó por reconocer cierta actividad autonómica internacional siempre que no afectase al ius contrahendi estatal (STC 165/1994).
La acción exterior está reconocida en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía de Galicia (EAG). A partir de ahí, el TC interpretaría esta competencia material en sus sentencias. En un primer momento se negó cualquier tipo de acción exterior autonómica, declarando inconstitucionales los acuerdos autonómicos suscritos con organismos de terceros Estados. Posteriormente, limitando la competencia exclusiva estatal sobre la materia al ius contrahendi (núcleo duro), admitió la posibilidad de una acción autonómica con proyección exterior. El artículo 35.3 del EAG establece que la Comunidad Autónoma de Galicia podrá solicitar del Estado la celebración de acuerdos y tratados internacionales con terceros Estados por motivos culturales, de tal manera que el Gobierno estatal podría negarse, si bien dicha negativa debería ser motivada.
La segunda de las previsiones está recogida en el artículo 7 del EAG, en el que se faculta a la Comunidad Gallega para la celebración de acuerdos y tratados internacionales con terceros Estados receptores de emigrantes que se asienten en las «comunidades gallegas».
Canales institucionales
La reestructuración de estos canales con el nuevo gobierno es tan reciente que muchos de los cambios todavía están pendientes de concreción. A pesar de todo, podemos señalar como principales canales institucionales para el desarrollo de la actividad exterior gallega los siguientes:
a) Dirección General de Relaciones Exteriores y Relaciones con la UE: el nuevo gobierno asocia o incluye esta relación general dentro de la Consellería de Presidencia. Anteriormente estaba en manos del Presidente y era conocida como Secretaría General de Relaciones con la UE y Cooperación Internacional.
b) Secretaría General de Emigración: constituida en Consellería durante los años 2002-2005, y a partir del Decreto 235/2005 dependería de Presidencia. Entre sus actividades cabe destacar el proyecto de decreto que regula el registro de voluntarios y voluntarias gallegos residentes en el exterior y sus descendientes.
c) Fundación Galicia-Europa y Agencia Humanitaria de Galicia (fundacional): la primera nació en el año 1988 para promover todas las acciones que propicien el acercamiento entre Galicia y la UE, para lo que cuenta con dos sedes, una en Santiago y otra en Bruselas. Su régimen jurídico es el de una entidad de derecho privado sui generis, pues acoge instituciones, organismos, entidades públicas y privadas de relevancia económica y social de Galicia. El órgano de administración, dirección y representación de la Fundación Galicia-Europa es el Patronato, presidido por el Presidente de la Xunta e integrado por Caixagalicia, Caixanova, Consorcio de la Zona Franca de Vigo, etc. La segunda canaliza las ayudas abiertas a la sociedad civil gallega, anteriormente dependiente de la Consellería de Emigración, y se constituye mediante escritura pública del 31 de junio de 2003. La Orden del 21 de junio de 2005 cedería la materia de la Consellería de Emigración a esta fundación, que tendrá la misma forma jurídica que la Fundación Galicia-Europa (entidad privada sui generis).
d) Otros mecanismos:
- Establecimiento de delegaciones institucionales de la Xunta en Buenos Aires y Montevideo, a partir del año 2007, si bien con el nuevo gobierno se anuncia la desaparición de estas y el cese de sus delegados, pasando a integrarse en las casas gallegas situadas en dichas localidades.
- Convenios de cooperación transfronteriza: el Convenio-Marco del Consejo de Europa sobre cooperación transfronteriza de 1980 favorecerá el establecimiento de convenios de cooperación internacional regional, bilateral y multilateral. Dentro de los bilaterales cabe destacar el suscrito entre Galicia y el Norte de Portugal, del que hablaremos a continuación.
Ámbitos
Los principales ámbitos sobre los que se desarrolla la actividad exterior gallega son: el Norte de Portugal y América del Sur.
a) Norte de Portugal: en 1991 se constituyó la Comunidad de Trabajo Galicia-Norte de Portugal con el objetivo de coordinar y estimular la cooperación transfronteriza e interregional. La estructura de esta eurorregión se desarrolla a través de distintas comisiones sectoriales (agricultura, ganadería, infraestructuras…). Paulatinamente, al desarrollo de la Comunidad de Trabajo se iría integrando en ella el Eje Atlántico del Noroeste Peninsular, formado por las 18 principales ciudades de esta eurorregión Galicia-Norte de Portugal.
b) América del Sur: Galicia desarrolla una importante actividad exterior en los países de América Latina, antiguos receptores de emigrantes, de tal manera que la Comunidad Gallega ha suscrito acuerdos con el Consejo de Desarrollo del Extremo Sur de Brasil (Codesul) y con la Comisión Regional de Comercio Exterior del Noroeste Argentino (CRCNA Litoral).