Comunidades Autónomas y la ejecución del Derecho europeo: participación autonómica en la UE

Las CCAA y la ejecución y creación del Derecho europeo

a) Efectos de la adhesión a la UE

La adhesión a la UE ha supuesto para las regiones la pérdida de sus competencias, pero al mismo tiempo también ha generado efectos positivos, tales como:

• En primer lugar, la UE convierte a las regiones, aunque modestas, en actores de un nuevo escenario político supraestatal.
• En segundo lugar, se crean foros y asociaciones regionales europeas.
• En tercer lugar, adquieren fuerza las regiones transfronterizas situadas entre dos Estados, más pobres y pequeñas y con un peso político menor que algunas regiones, lo que reforzará a largo plazo la posición de algunas entidades regionales.

b) Alteración del reparto competencial

Esta relación se sustenta en los mismos principios que la relación entre el Derecho estatal y europeo: el de primacía, efecto directo, competencia y poderes implícitos y subsidiariedad. De esta manera se produce una alteración del reparto competencial autonómico establecido en la Constitución y en el Estatuto de Autonomía, alteración conocida por la doctrina como mutación constitucional.

Esta alteración también ha afectado a la Comunidad Autónoma gallega y se agrava por la ausencia de un cauce institucionalizado que permita a la comunidad autónoma participar activamente en su reparto competencial.

Dicha alteración del reparto se produce por varias vías:

• Al asumir la UE competencias de titularidad exclusiva estatal o autonómica.
• Al asumir el Estado la ejecución de las normativas comunitarias, siendo el único responsable de su incumplimiento, frente a lo sostenido por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 252/1988, 64/1991, 112/1995, 146/1996, entre otras.
• Con el establecimiento de mecanismos de cooperación fijados unilateralmente por el Estado, que determina sus ámbitos y limita la cooperación intraautonómica.

Como posibles soluciones a la alteración competencial se proponen:

• Una delimitación más clara y precisa de las competencias, y una mejora de los mecanismos de participación autonómica a cargo de la Cárcel o del Senado. Esta delimitación competencial supone en algunos casos un incremento de las competencias autonómicas, al atraer nuevas facultades.

c) Cauces de participación autonómica

Canales de participación autonómica: se va a manifestar en dos ámbitos: estatal y europeo. Dentro del ámbito estatal, la mayoría de los Estatutos establecen un derecho de información por parte del Estado de los acuerdos y tratados internacionales suscritos que alteren o afecten a la comunidad autónoma, no siendo este el caso del Estatuto gallego. La actividad autonómica se va a estructurar sobre dos fases: ascendente y descendente.

Fase ascendente

La participación (elaboración de la norma) se divide a su vez en participación directa o indirecta. La segunda se articula a través de la Comisión mixta del Senado y del Congreso para la UE, regulada por la Ley 8/1997. La primera de ellas se estructura en mecanismos de cooperación bilateral y multilateral; la bilateral será la predominante hasta 1993. La multilateral puede asimismo dividirse en:

• Comisiones sectoriales (creadas a partir del art. 4 de la Ley del Proceso Autonómico y el art. 5 de la Ley 30/1992), formadas por el ministro correspondiente y consejeros autonómicos de la materia. Sus decisiones solo vinculan a las CCAA que las suscriben. La Cárcel se creó en 1988, y se institucionaliza con los acuerdos de 1992 y 1994, que se trasladan a un plano legislativo con la Ley 2/1997.
• El tercero de ellos es la Comisión de Coordinación de Asuntos Comunitarios Europeos, integrada por representantes de segundo nivel de las CCAA y del Estado.

Fase descendente

Consiste en dejar en manos de los poderes estatales la ejecución de los acuerdos y tratados internacionales.

La comunidad autónoma, en el ámbito de sus competencias, puede ejecutar y desarrollar el Derecho europeo independientemente de que su Estatuto lo contemple. Incluso en este sentido nos encontramos con normas infraestatutarias autonómicas que habilitan a la CCAA para que adopte medidas de ejecución de los tratados internacionales, como es el caso del art. 4.7 de la Ley de la Xunta y de su Presidente.

Para la ejecución de estos tratados deberá tenerse en cuenta el Acuerdo general sobre la participación en la fase descendente, adoptado en el seno de la Cárcel en 1995, fundamentado en dos principios: la autonomía institucional atendiendo a la distribución competencial y el establecimiento de acuerdos sectoriales para la ejecución de dicha normativa. Es el caso de los acuerdos en materia de presencia de representantes de las CCAA en la mesa de representantes de la UE.

Con todo ello, el modelo no está libre de posibles conflictos entre el Estado y la CCAA en el cumplimiento del Derecho comunitario. Así, algunos autores establecen normas que podrían solucionar dichos conflictos. La primera de ellas sería que, ante la carencia o insuficiencia en la aplicación del Derecho comunitario por la comunidad autónoma, se aplicará como supletorio el Derecho estatal. Ante el establecimiento de diferencias destacables en derechos y obligaciones derivadas de la aplicación del Derecho comunitario por las comunidades autónomas, sería posible elaborar una ley de armonización por el Estado (art. 150.3 de la Constitución).

d) Mecanismos de participación de las CCAA en la UE

1. El Consejo: Esta institución, decisiva en la legislación comunitaria, se ha convertido en una de las reivindicaciones históricas de participación autonómica en la fase ascendente. En el art. 203 del TC se establece que el Consejo estará compuesto por un representante de cada Estado, con rango ministerial. Se han producido cambios a partir del año 2004 permitiendo que una delegación autonómica acompañe al delegado español, pero estos cambios no llegan a extenderse a la representación regional ejercida por otros Estados como Alemania y Reino Unido.
2. El COREPER: El Comité de representantes de los gobiernos de los Estados miembros tiene como función primordial preparar los trabajos del Consejo; por lo tanto, su actuación es fundamental en la producción de la normativa comunitaria, ya que aproximadamente el 70% de los temas se decide en su seno. De ahí la importancia de la representación autonómica ascendente en este órgano, participación que se concuerda a través del Acuerdo de la Cárcel de 22 de junio de 1996, que se plasmaría en la práctica mediante la creación de la Consejería de Asuntos Económicos en la representación de España ante la UE.
3. El Comité de las Regiones: Este órgano fue diseñado por el Tratado de Maastricht y se constituyó en 1994. Tiene un carácter meramente consultivo y no alcanza el rango de institución comunitaria, a pesar de las reformas que experimenta en los últimos años. Con los proyectos de tratados constitucionales que incrementan sus competencias, de tal manera que, aunque la participación de las CCAA en él es directa, sin embargo su acción está limitada al no ser vinculantes sus decisiones.
4. El TJCE: El acuerdo sobre procedimientos en el Tribunal de Justicia del 11 de diciembre de 1997 permitirá que las CCAA impugnen ante los actos comunitarios a través de los recursos de nulidad, omisión y responsabilidad extracontractual; si bien para ello se les exige la justificación de una afectación directa e individual en el proceso, requisito no exigido a los Estados.
5. Oficinas autonómicas en Bruselas: Estas delegaciones autonómicas permitirán la obtención de información sobre la actividad europea, sobre todo en el seno de la Comisión. Estas oficinas se constituirán bajo fórmulas jurídicas distintas: consorcios, patronatos o fundaciones, como la Fundación Galicia-Europa.
6. Comitología: Bajo esta denominación nos referimos a las funciones ejecutivas que en determinados supuestos posee la Comisión. En virtud del acuerdo alcanzado en 1997, los representantes que actúan en estos comités serán representantes autonómicos, elegidos por la propia Cárcel, por un periodo de 4 años, atribuyéndose dos por cada comité a las CCAA con una rotación bianual. La Administración estatal fijó una lista de 55 comités en los que podrían participar las CCAA, siendo rechazados 6 por estas.
7. Otros instrumentos nuevos de participación autonómica:

• La Conferencia de Presidentes: Se crea a partir de un acuerdo de 28 de octubre de 2004. Esta será el máximo órgano de nivel político entre el Estado y las CCAA, la cúspide del conjunto de órganos de cooperación multilateral. La referencia a este órgano la encontramos en el Derecho comparado, en los que se establece como mecanismo eficaz de cooperación entre el Estado y las regiones; sin embargo, en España su importancia en la cooperación multilateral no llega a perfilarse.