Las Cortes Generales en España: Estructura, Funciones y Procedimiento Legislativo

Lección 6: Las Cortes Generales

La definición constitucional de las Cortes Generales

El constituyente persigue la idea de que el Senado (cámara alta) sea una cámara de representación territorial, con la idea de representar a las comunidades autónomas. El Congreso (cámara baja) actúa como órgano de representación de todos los ciudadanos [art. 2 C].

El art. 69.1 C afirma que el Senado es la cámara de representación territorial. En la realidad, el Senado no tiene este carácter debido a que su composición no se corresponde con ese carácter territorial. Esto se debe a que los senadores designados por las CCAA van a ser muy pocos, aun cuando la idea era que todos los senadores fueran designados por las asambleas legislativas de las comunidades autónomas. Se desdibuja el carácter del Senado como cámara de representación territorial.

Las razones para un parlamento bicameral

Cuando el poder político está descentralizado, existe una segunda cámara para que los territorios que integran el Estado estén representados en esa segunda cámara.

El Senado como cámara de representación territorial: composición y funciones

Este art. 69 se relabora para que los senadores sean designados por las provincias, y ya no por las comunidades autónomas. Con esto se pierde un poco el sentido de esta cámara. Ahora bien, ¿sobre quién recae el peso de la actividad parlamentaria? Sobre el Congreso de los Diputados (bicameralismo imperfecto: tienen más importancia las funciones de una cámara sobre la otra).

En el procedimiento legislativo, la actividad que lleva a cabo el Senado no condiciona al Congreso.

Las reglas de funcionamiento comunes en un modelo bicameral

Todas las Cortes que están compuestas por dos cámaras se rigen por una serie de principios. Estos principios parten de que las cámaras funcionan por separado, sobre la base de la separación de ambas cámaras:

Las Cortes juegan una función, impulsando la acción del gobierno en algún sentido (esta función no está prevista en la Constitución).

1. Las proposiciones no de ley. Son iniciativas a través de las cuales los grupos parlamentarios formulan propuestas de resolución a la cámara. Pretenden orientar la acción del gobierno en algún sentido.
2. Las mociones. Son similares, pero proceden de una interpelación.

• Cada cámara es independiente de la otra en su organización y funcionamiento interno.
• Nadie puede ser miembro de ambas cámaras simultáneamente.
• Las cámaras deliberan por separado. La deliberación es independiente.

En el sistema parlamentario español se respetan estos principios, pero existe una excepción en los actos no legislativos relacionados con la Jefatura del Estado, con la Corona, como por ejemplo con la regencia y la tutela (art. 74.2) (las Cortes se reunirán en sesión conjunta para ejercer las competencias no legislativas que el Título II atribuye expresamente a las Cortes Generales).

El art. 72.1 regula la autonomía parlamentaria, la autonomía presupuestaria y la autonomía administrativa. Tienen mucha importancia para que las Cortes puedan funcionar.

La autonomía de organización y funcionamiento de las cámaras: el reglamento parlamentario

Un reglamento es una norma que puede tener naturaleza de desarrollo de una norma superior (reglamentos ejecutivos) o pueden ser normas de autorregulación (regular la organización y el funcionamiento del órgano que lo aprueba).

Los reglamentos parlamentarios tienen esa doble naturaleza. Por un lado, son normas de ejecución de la Constitución, no desarrollan una ley. Por otro lado, también tienen el carácter autorregulativo porque son normas donde cada cámara aprueba su funcionamiento y su organización.

En el art. 72 son normas aprobadas por el mismo Congreso o por el mismo Senado de forma autónoma, es una norma parlamentaria (no es una ley). Además, tiene que aprobarse por mayoría absoluta.

• Son normas de aprobación necesaria, es decir, la cámara no puede no aprobar el reglamento. Las cámaras tienen que aprobar su reglamento para poder funcionar; son normas de aprobación necesaria.
• El control de constitucionalidad del reglamento parlamentario es llevado a cabo por el Tribunal Constitucional. Las normas ante las que se puede ejercer el control de constitucionalidad son normas con rango de ley, aunque esta es una excepción (norma sin rango de ley que puede ser controlada por la Constitución).

La referencia para determinar si una ley es inconstitucional es la propia Constitución, aunque existen varias normas a las que el Tribunal Constitucional ha excluido y las ha denominado como canon de la Constitución (estatutos de autonomía, reglamentos); al igual que con la Constitución, una ley no podrá ser aprobada si va en contra de estas normas con rango de canon de la Constitución.

Órganos de dirección y administración

• La presidencia de las cámaras

En el art. 72.3 se establece que los presidentes de las cámaras...

El órgano rector de las cámaras es la Mesa, pero en la práctica, al ser la cámara un órgano un tanto numeroso (y complejo), esta función se le atribuye al presidente de la Mesa. La función rectora de la cámara le corresponde a toda la Mesa. En la práctica, se configura como un órgano unipersonal el que ejerza esas funciones de dirección.

Los reglamentos de las Cortes añaden a las funciones del presidente las competencias de coordinación del órgano y competencias de carácter representativo e interpretativo en caso de duda; el presidente del Congreso o del Senado es quien interpreta el reglamento en caso de duda.

Si se trata de una resolución escrita (pasa a formar parte del texto del reglamento), esa resolución tiene que contar con el consentimiento de todos los participantes de la Mesa y con la Junta de Portavoces.

• La Mesa de las cámaras

El art. 72.2 dispone que las cámaras eligen a sus respectivos presidentes y a los miembros de su Mesa (formalmente es el órgano rector de la cámara).

Quien compone la cámara del Congreso son el presidente, 4 vicepresidentes y 4 secretarios. En el Senado son el presidente, 2 vicepresidentes y 4 secretarios.

Los miembros de la Mesa son elegidos en la sesión constitutiva de la cámara tras celebrarse las elecciones generales. Los diputados eligen a los miembros de sus mesas.

La Mesa de edad ejerce la función de presidente (el diputado o senador de más edad) y este diputado estará asistido por otros dos secretarios (diputados) que serán los dos más jóvenes.

Ante esa Mesa de edad, los diputados propondrán el nombre de su candidato al presidente de la Mesa. En esa primera votación, el presidente deberá obtener mayoría absoluta. Si no la obtiene, se procede a una segunda votación entre los dos más votados, y bastará con la mayoría simple. Después se eligen los demás cargos de la misma forma [Título III del Congreso y del Senado].

A la Mesa le corresponde una serie de funciones: el gobierno interior de la cámara y la organización del trabajo de la cámara.

• Junta de Portavoces

En el caso de la Junta de Portavoces, no es un órgano constitucionalmente previsto. Es el reglamento el que regula la Junta de Portavoces de la cámara. Es un órgano que es la expresión de la importancia de los partidos políticos a través de los grupos parlamentarios.

Como su nombre indica, la componen los portavoces de los grupos parlamentarios en la cámara.

Tiene que estar presidida por el presidente de la cámara y deberán asistir a las reuniones de la Junta de Portavoces: al menos 1 vicepresidente, 1 de los secretarios y el secretario general (1 de los letrados de la cámara).

Toma sus decisiones por voto ponderado: quien tenga más representación en la cámara tendrá más peso a la hora de tomar las decisiones en esta Junta de Portavoces. La función más importante de la Junta de Portavoces es decidir el orden del día de la cámara (Congreso).

Órganos de trabajo: las comisiones

El art. 75.1 dispone que las cámaras pueden funcionar en pleno o por comisiones (órgano delegado del Pleno que representa al Pleno, se realiza el trabajo preparatorio de las decisiones que tienen que adoptarse en el Pleno).

En las comisiones se realiza la mayor parte del trabajo parlamentario. Hay que incidir también en que en las comisiones se dan gran parte de las negociaciones entre los grupos parlamentarios y por ello su composición tiene que ser política (proporcional al número de diputados que cada grupo parlamentario tiene en cada cámara).

El funcionamiento de las comisiones establece que el encargado del asunto a tratar es un grupo de trabajo o ponencia que elabora un informe que lo aprueba la comisión a través de un dictamen. Este dictamen pasará al Pleno. Cada grupo parlamentario tiene derecho a tener como mínimo un representante en cada comisión.

Existen dos tipos de comisiones: permanentes y no permanentes.

• Las comisiones permanentes se subdividen en dos tipos: legislativas y no legislativas.

Las comisiones legislativas pueden variar en función de cada legislatura; actualmente se regulan en el art. 46.1 del Reglamento del Congreso y art. 49.3 del Reglamento del Senado.

Las no legislativas tienen tareas relacionadas con las materias sobre las que tienen competencia (Reglamento del Congreso, peticiones y estatutos).

• Las comisiones no permanentes más relevantes son las de investigación (art. 76).

El Pleno como órgano de decisión: la delegación en el interior de la cámara

Está constituido por los 350 diputados que configuran el Congreso.

El Pleno es quien tiene atribuidas las competencias que la Constitución atribuye a la cámara.

La asistencia de los diputados al Pleno es un derecho-deber. En el caso de que algún ministro no sea diputado, tiene derecho a asistir al Pleno (lo normal es que los ministros estén en la sesión del Pleno porque la mayoría son diputados).

Entre las funciones más importantes están la de aprobar las leyes, debatir y votar las iniciativas sobre control parlamentario del gobierno, etc.

Las diputaciones permanentes

En el art. 78 C se regula la Diputación Permanente, que es un órgano que funciona concretamente entre periodos de sesiones o bien cuando la cámara sea disuelta (las cámaras solo funcionan durante un periodo del año).

En el art. 78.1 C se regula que en cada cámara habrá una Diputación Permanente de 21 miembros como mínimo. El art. 78.2 C establece que estarán presididas por el presidente de la cámara.

Una Diputación Permanente puede aprobar un proyecto de ley (art. 86 C).

Las funciones atribuidas al Congreso en estos casos pueden ser efectuadas por la Diputación Permanente si no está en periodo de sesión (art. 116 C).

Diputados y senadores: estatutos y prerrogativas

Estatutos de los parlamentarios

El mandato parlamentario se trata de un mandato no imperativo. Esto quiere decir que históricamente los parlamentarios eran elegidos para representar solo a un sector social que es el que le había votado y en este sentido su mandato era imperativo, el parlamentario tenía que votar en pleno en el sentido social que lo representaba.

En el constitucionalismo democrático, el mandato del parlamentario deja de ser imperativo porque el diputado no representa a un sector social, sino que representa a toda la ciudadanía y no a un solo sector; entonces el mandato es no imperativo, esto es, el diputado es libre para votar a la hora de tomar sus decisiones. El mandato no imperativo está recogido en el art. 67.2 C. Formalmente el parlamentario es libre para decidir lo que quiera, es un derecho reconocido en la Constitución.

Derechos y deberes de los parlamentarios

Asistir y votar en las sesiones del Pleno y las comisiones de las que sean parte. En este sentido, todos los diputados tienen derecho a formar parte de al menos una comisión.

¿Cómo se accede a la condición de parlamentario?

Vienen determinados por las causas de incompatibilidad e inelegibilidad. Son circunstancias en las que no puede concurrirse a adquirir la condición de diputado o senador. La inelegibilidad incide en la capacidad del ciudadano para concurrir como candidato a unas elecciones. La incompatibilidad incide en la capacidad para simultanear el ejercicio de la condición de parlamentario (diputado o senador) con otro cargo público o con determinadas actividades en entidades privadas.

Esas causas de incompatibilidad e inelegibilidad se recogen en el art. 67.1 C: “Nadie podrá ser miembro de las dos cámaras simultáneamente ni acumular el acta de una asamblea de una comunidad autónoma con una de diputado al Congreso” (causa de incompatibilidad); en el art. 70.1 C se establecen causas comunes a ambas condiciones: “La ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los senadores y diputados”.

Prerrogativa de los parlamentarios

Los parlamentarios gozan de inviolabilidad, inmunidad y aforamiento (art. 71 C).

• La inviolabilidad implica que los parlamentarios no podrán ser perseguidos por las opiniones que manifiesten en el ejercicio de su función ni cuando dejen de serlo (art. 10 del Reglamento del Congreso).

Además, el TC ha entendido que esta inviolabilidad se extiende más allá de los actos propiamente parlamentarios, se extiende a los actos que tienen lugar fuera de la cámara si son actos de naturaleza parlamentaria.

• La inmunidad se recoge en el art. 71.2 C y solo se ciñe al periodo del mandato, e implica que los parlamentarios solo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito, ni podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la cámara respectiva.

Es una inmunidad muy relativa y se traduce en que para poder exigirles esa responsabilidad penal la persecución debe ser autorizada por la cámara a través del suplicatorio.

• El aforamiento está recogido en el art. 71.3 C. Solamente cuando se trata de causas penales, los parlamentarios tienen este aforamiento; se trata de un privilegio de diputados y senadores, pero que también tienen otros altos cargos públicos.

Los grupos parlamentarios

Son la traducción de los partidos políticos, pero en el ámbito de la cámara. En realidad, como tal, los grupos parlamentarios son anteriores a los partidos políticos.

Un diputado necesita formar parte de un grupo parlamentario para poder ejercer parte de las competencias de los grupos parlamentarios y no como diputado individual.

• Constitución de los grupos parlamentarios

Manifiestan una voluntad de integrarse en el grupo parlamentario, es una mera declaración de voluntad ante la Mesa de la cámara. En principio, la función de la Mesa para admitir la constitución del grupo es una función formal, de carácter reglado (si se cumplen los requisitos se constituirá el grupo, en principio).

Deben constituirse en los 5 días siguientes a la primera sesión de las cámaras nuevamente constituidas tras las elecciones.

• Quiénes constituyen los grupos parlamentarios

El Reglamento del Congreso prevé que sean al menos 15 diputados, aunque puede también constituirse el grupo solamente con entre 5 y 15 diputados si se cumplen algunos de los dos siguientes requisitos:

1. Si se han obtenido el 15% de los votos emitidos en las circunscripciones electorales en las que concurrió el partido (territorio en el que se presenta - pamplona en Navarra) o el 5% en el territorio nacional.
2. En el Senado, tienen que ser obligatoriamente 10 senadores.

A los grupos parlamentarios, una vez constituidos, se les asigna una cantidad fija de dinero y otra variable en función de la representación de los diputados en las cámaras.

En cuanto a funciones de convocatoria, dos grupos parlamentarios pueden pedir la convocatoria de la Junta de Portavoces, también de una comisión, del Pleno de la cámara y de la Diputación Permanente.

En cuanto al funcionamiento general de la cámara, dos grupos parlamentarios pueden solicitar el cambio del orden del día del Pleno o de una comisión. Dos grupos parlamentarios pueden solicitar la creación de una comisión de investigación, pueden pedir que comparezca ante una cámara un miembro del gobierno.

Quórum y mayoría de la cámara

Lo constituye el art. 79 C. Se recoge que la cámara debe contar con un número mínimo de sus miembros para poder adoptar estos acuerdos, que se conoce como quórum de presencia o de asistencia. Si están presentes la mitad más uno de los diputados (176), hay quórum de asistencia.

Las Cortes como órgano permanente: legislatura y periodo de sesiones

El funcionamiento de ambas cámaras se desarrolla por un periodo de tiempo por el que han sido elegidas (4 años), previsto en el art. 68.4 C para el Congreso y el art. 69.6 C para el Senado.

Las Cortes como órgano representativo de origen electoral

Se pueden dar interrupciones en este periodo: por la disolución de las Cortes, como se recoge en el art. 115 C, por una reforma constitucional o por el caso de que no exista nuevo presidente por el incumplimiento de la mayoría necesaria y el Rey procederá a disolver las Cortes (art. 99.5 C).

Las funciones de las Cortes

Para conocer las funciones de las Cortes debemos tener en cuenta el art. 66 C, donde se recogen dichas funciones.

1. Función legislativa

La actividad más genuina que realizan los parlamentos en los sistemas democráticos es la elaboración y aprobación de las leyes. La función legislativa se materializa a través del procedimiento legislativo, entendido como la sucesión de actos de relevancia jurídica necesarios para la formación de la ley. Su desarrollo viene regulado por la Constitución y los reglamentos parlamentarios y en él cabe distinguir tres fases:

i. Fase introductoria o de iniciativa.

Los sujetos u órganos constitucionales legítimos para la iniciativa legislativa son:

1º. El Gobierno (proyectos de ley).

2º. El Congreso de los Diputados (proposiciones de ley).

3º. El Senado (proposiciones de ley).

4º. Las asambleas legislativas de las CCAA.

5º. 500.000 ciudadanos inscritos en el censo electoral.

En el caso de las proposiciones de ley, el Gobierno tendrá que dar su conformidad para su tramitación cuando supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos por tributos.

ii. Fase constitutiva.

La CE apenas regula esta fase, que es dejada casi por completo a los reglamentos parlamentarios. En el procedimiento legislativo se prevén los momentos siguientes:

• Los proyectos de ley son presentados ante la Mesa del Congreso, la cual ordena su publicación, la apertura del plazo de presentación de enmiendas y el envío a la comisión correspondiente.
• El plazo de presentación de enmiendas es de 15 días, pudiendo ser estas bien a la totalidad o bien enmiendas parciales. Únicamente en el primero de los casos se produce un debate de totalidad en el Pleno.
• Una vez finalizado el debate de totalidad, la comisión nombrará una ponencia a fin de que redacte un informe en el plazo de 15 días.
• Concluido el informe, comenzará un debate en comisión que finalizará con la adopción de un dictamen que será elevado al presidente del Congreso a efectos de la tramitación subsiguiente que proceda.
• Tras la deliberación y aprobación en comisión, se procede a la deliberación en el Pleno y a la aprobación definitiva del texto por el Congreso de los Diputados.
• El texto aprobado por el Congreso es remitido por su presidente al del Senado, en donde, con la limitación del plazo de 2 meses, se vuelve a reproducir el mismo proceso que ha vivido el proyecto o proposición de ley en el Congreso.

iii. La fase de integración de la eficacia

Consiste en la sanción de la ley por el Jefa del Estado, la promulgación y publicación. La sanción es un acto debido que se produce automáticamente en un plazo fijado por la CE. El Rey sancionará en el plazo de 15 días.

La promulgación consiste en la declaración solemne de acuerdo con una fórmula ritual mediante la cual se formaliza la incorporación de la ley al ordenamiento jurídico.

Finalmente, la publicación se da porque para que la ley sea obedecida antes tiene que ser conocida. Empieza a contar desde el momento de publicación de la ley en el BOE. Este plazo está fijado en el Título Preliminar del CC, en el que se fija un plazo de 20 días para la entrada en vigor de la norma, a menos que la propia ley disponga lo contrario.

2. Función presupuestaria y financiera

Más allá de la aprobación de las leyes, a las Cortes le corresponde también esta función. En primer lugar, el aspecto económico del Estado es una cuestión esencial para su propia existencia. Los recursos económicos del Estado van a depender de un poder que no está legitimado democráticamente de forma directa, del poder ejecutivo (gobierno). Por eso, se atribuyen a las Cortes Generales, que sí expresan la voluntad general (legitimadas de forma directa), la decisión sobre cómo se va a disponer de esos recursos estatales, aunque la gestión corresponda al gobierno.

El Título VII de la Constitución está dedicado a "Economía y Hacienda", donde podemos ver la creación de tributos, aprobación de los presupuestos y control en la ejecución del gasto.

1. En relación con la creación de tributos, se regula en el art. 33 C. Es una competencia exclusiva del Estado (art. 149 C) y, además, reserva de ley. Por ello, las Cortes son las únicas legitimadas para la creación de estos tributos. En relación con esto, la creación de tributos no puede hacerse por medio de la ley de presupuestos generales (art. 134.7 C), no puede crear tributos; a través de los tributos, el Estado no consigue capacidad económica suficiente para hacer frente a los gastos estatales (no puede financiarse únicamente vía tributaria). Para ello, se prevé el endeudamiento público, el Estado adquiere recursos endeudándose (art. 135 C). La Ley Orgánica 2/2012 establece que el máximo endeudamiento permitido es del 3% del PIB. Son las CCGG las que crean los tributos.
2. En cuanto a la aprobación de los presupuestos, las CCGG son las que aprueban los presupuestos del Estado (art. 134 C). A pesar de esa reserva de ley (competencia de las CCGG para la aprobación de presupuestos), se refuerza el papel del poder ejecutivo (gobierno) y se debilita el poder de las CCGG en relación con esta ley. En tanto que a quien luego le va a corresponder gastar el dinero es al Gobierno, es necesario que este intervenga también en el proceso. La Constitución refuerza el papel del Gobierno en relación con la ley de presupuestos: 1. De acuerdo con el art. 134.1 C, limita la iniciativa legislativa al Gobierno, solo podrá ejercer la iniciativa legislativa de la ley de presupuestos. 2. En el art. 134.6 C se regula que para la aprobación de una enmienda que implique aumento o disminución de los presupuestos, requiere la aceptación del Gobierno.
3. Corresponde a las CCGG el control del correcto funcionamiento del gasto público. Para ejercer esta competencia, el art. 136 C prevé la creación de un órgano dependiente de las Cortes Generales, el Tribunal de Cuentas (arts. 136.1 y 136.2 C).

3. Control político del gobierno

El art. 66 C se refiere a la acción de control del Gobierno, que se lo atribuye a las Cortes Generales.

Existe un título específico para la relación entre los dos poderes (Cortes-Gobierno), el Título V. El Gobierno depende de las Cortes, legitimidad de origen del Gobierno y legitimidad de ejercicio (esa confianza que las Cortes depositan en el Gobierno debe ser continuada durante todo el ejercicio gubernamental).

Existen otros mecanismos mediante los cuales las Cortes controlan al Gobierno en el día a día:

1. Preguntas e interpelaciones. El art. 111 C señala que el Gobierno y sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les formulen en las cámaras. Con las preguntas se solicita información al Gobierno sobre algún aspecto de su gestión. Las interpelaciones tienen dos particularidades: 1. La interpelación se refiere a los motivos o propósitos de la conducta del ejecutivo en cuestiones de política general (art. 181.1 Reglamento del Congreso, RGC). 2. Puede plantearse una moción (proposición sobre un asunto que se debate en la cámara) sobre el asunto al que se refiere la interpelación si lo solicita el interpelante o el grupo parlamentario al que pertenece.
2. Solicitud de información y presencia de los miembros del gobierno. Están recogidas en los artículos 109 y 110 de las cámaras y sus comisiones. En el art. 110 se recoge que las cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno. Como complemento, se prevé que el miembro del Gobierno sea el que quiera comparecer. Los miembros del Gobierno tienen acceso a las sesiones de las cámaras y podrán solicitar informes de su cumplimiento.
3. Comisiones de investigación. Se recogen en el art. 76 C, que establece que el Congreso y el Senado podrán nombrar comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público. El art. 76.2 C dice que para el miembro del Gobierno será obligatorio comparecer ante las cámaras.

4. La colaboración en el discurso y la dirección política del Estado