Derecho Administrativo y Constitucional: Leyes, Rango Normativo y Organización del Estado

Fuentes del Derecho y Organización Administrativa del Estado

1. La ley

La ley es la norma suprema del ordenamiento jurídico tras la Constitución. La ley es el mandato jurídico originario aprobado por el Parlamento, no susceptible de otro control que el de constitucionalidad. En el Derecho europeo las leyes no están sujetas a control por tribunales ordinarios ni por el Tribunal Constitucional. En los Estados de estructura federal o regional, la capacidad para dictar leyes la tienen los parlamentos o asambleas legislativas de los Estados federados y regiones o CCAA.

Ley material y ley formal. Ley medida

Las leyes materiales son las que contienen verdaderas normas. Las leyes formales no contienen verdaderas normas, sino mandatos políticos concretos que podrían considerarse comprendidos en la función ejecutiva en sentido material. La ley no tiene límites a la regulación bajo forma de ley en las materias que son competencia del Estado (salvo en las Constituciones). Solo pueden ser derogadas por otra ley formal que se refiera al mismo supuesto de hecho. Son fiscalizables por el TC.

Las leyes medidas son las de nuestro tiempo. Tienen como presupuesto solucionar una situación real ya existente que se quiere corregir o encauzar. Dentro de estas se distinguen:

• Leyes singulares: ordenan un caso concreto. Se aparta de la regulación que el ordenamiento jurídico pudiera establecer con carácter general. La legislación general no resulta afectada. El TC ha advertido que solo proceden en situaciones excepcionales.
• Leyes autoritarias: implican un control previo de las Cortes sobre actuaciones del Ejecutivo. Están previstas en el ordenamiento para los casos en que se aprueben (arts. 11, 12 y 13 LF).
• Leyes plan: tratan de resolver una realidad preexistente con actuaciones que exigirán el desarrollo de una serie de medidas amplias de aplicación, a las que puedan acogerse. Contienen verdaderas proposiciones normativas. Son materiales.
• Leyes derogatorias: son de artículo único por el que se deroga una ley anterior. Se consideran leyes formales. Solo las leyes medida que no contengan proposiciones normativas limitándose a resolver un caso.

La reserva de ley

Supone que la Constitución fija unas determinadas materias que solo pueden ser reguladas por ley (en el Parlamento). Se puede regular cualquier materia y acordarlo con absoluta discrecionalidad política, con los límites establecidos en la Constitución y el Estatuto de Autonomía. Las constituciones acostumbran a prever materias reservadas a la regulación por la ley: son la reserva de ley. La STC 83/1984 señala que la reserva de ley se encarga de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del Ejecutivo y los reglamentos. La cumplen tanto las leyes estatales como las federales o regionales en los Estados de estructura compuesta. No implica per se la reserva de las regulaciones de tales materias a la ley estatal, ya que no es una regla de distribución de competencias. Puede especificar que esta sea ley orgánica y se establece siempre en favor de la ley estatal.

Efectos de la ley

La ley entra en vigor el día en que misma prevé, y si no a los 20 días de su publicación. Sus efectos se producen a partir de su entrada en vigor. El TC ha establecido que los derechos adquiridos deben ser respetados por la Administración. La ley puede establecer la retroactividad si la ley se limita a regular de manera diferente situaciones jurídicas creadas con anterioridad a su entrada en vigor y cuyos efectos no se han consumado. El ámbito de aplicación del principio de confianza legítima no puede extenderse hasta impedir que una nueva normativa se aplique a efectos futuros de situaciones nacidas al amparo de la normativa anterior, cuyo objetivo es adaptación constante en función de variaciones de la situación económica de los distintos sectores. Las leyes ordinarias pueden limitar sus efectos a un determinado plazo. La derogación puede ser expresa o implícita (corresponde establecerlas a los operadores jurídicos y tribunales).

Clases de leyes estatales

Leyes orgánicas: creadas por la Constitución de 1978. El procedimiento de aprobación de las leyes orgánicas se abre con la calificación de tal carácter que pueda otorgar la Mesa del Congreso a los proyectos. Su aprobación, modificación o derogación exige la mayoría absoluta del Congreso. Si no se consigue, el texto vuelve a la comisión para que emita un nuevo dictamen en un plazo de 15 días, tras lo cual se volverá a someter a votación del pleno del Congreso. Una vez aprobado se envía al Senado. Si votara el proyecto, se somete a ratificación del pleno del Congreso. Si el Senado introdujere enmiendas, da vuelta al Congreso el texto aprobado por el Congreso. Materias que regulan: el desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución. No tienen posición jerárquica superior a la de las ordinarias. Se diferencia el ámbito de regulación material que da su inconstitucionalidad por vulneración de lo dispuesto en el art. 81 CE.

Estatutos de Autonomía: son leyes orgánicas y estatales. Se subordinan a la Constitución. La interpretación debe hacerse de conformidad con lo dispuesto en la Constitución; si no fuera así se produciría una violación constitucional. Los Estatutos no son iguales a las demás leyes orgánicas estatales. Su procedimiento de aprobación se inicia con la presentación del proyecto por los órganos que prevén los arts. 143, 144 y 146 CE. Una vez aprobados tienen la plena disponibilidad de las Cortes Generales. Tienen una función constituyente para las distintas CCAA y su correspondiente ordenación autonómica.

Leyes de bases: se inscriben en la técnica de delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno. Su contenido normativo se divide en bases que establecen los principios y criterios que luego deben ser desarrollados en el decreto legislativo.

Leyes básicas: se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y autonómico. Deben regular aspectos centrales de una institución. Son normas cuya aplicación debe extenderse a todo el Estado, estableciendo un común denominador normativo. El Estado al establecer la ley básica no puede hacerlo con tal detalle que impida que las CCAA tengan espacio normativo para desarrollar las bases establecidas por la ley estatal, de suerte que puedan adoptar sus propias líneas políticas.

Leyes de armonización: se inscriben en el ámbito de las relaciones entre el ordenamiento estatal y el autonómico y tienen como fin establecer los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA. Tienen dos presupuestos necesarios: primero, la exigencia del interés nacional de que se produzca esa armonización legislativa, lo que debe ser apreciado por mayoría absoluta de cada cámara legislativa; segundo, que las leyes de armonización solo pueden dictarse en supuestos en que la competencia sobre la materia a regular sea exclusiva de la CCAA.

Decretos-leyes: son disposiciones legislativas provisionales que el Gobierno puede dictar en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Su valor es el de ley y pueden modificar o derogar otras normas con rango de ley, y pueden dictarse en materia de reserva de ley, salvo la reserva de ley orgánica.

Presupuesto de hecho: para poder dictar decretos-leyes es necesario que se produzca un caso de extraordinaria y urgente necesidad que requiera ser regulado por ley. Solo es ilícito aprobar esta norma cuando resulta imposible tramitar el mandato jurídico que el decreto-ley va a contener. El TC ha considerado que no cabe aprobar estos decretos si incluyen disposiciones que no persiguen modificar instantáneamente la situación jurídica existente.

La Administración del Estado

5. La Administración del Estado: tiene atribuida personalidad jurídica e independiente de la de cualquier otra entidad. En cuanto a la Administración del Estado, se encuentra desplegada por todo el territorio del Estado. Está integrada por los órganos que extienden su competencia a todo el ámbito territorial del Estado. La Administración periférica incluye a los demás órganos con competencia territorialmente limitada. Las divisiones generales del territorio son la regional y la provincial. Estas no encuadran todas las divisiones periféricas de la Administración del Estado, ya que algunos órganos ejercen sus competencias en marcos territoriales más amplios.

El Gobierno y el Consejo de Ministros

El Gobierno / El Consejo de Ministros o Gobierno: es un órgano colegiado que no se rige por las normas propias de estos órganos administrativos, sino por el principio de dirección presidencial, consecuencia de que el Presidente, quien cuenta con la confianza del Congreso de los Diputados, en un sistema parlamentarista, y quien propone, nombra y cesa a los demás miembros del Gobierno. Le corresponde al Presidente dirigir la línea política a seguir tanto por el Gobierno como por cada uno de sus miembros. La responsabilidad de sus miembros es solidaria sobre todos los respecto de las decisiones adoptadas y están obligados a guardar secreto de las deliberaciones habidas. Se compone del Presidente, Vicepresidentes, Ministros y los demás miembros que establezca la ley (art. 97 CE). Las reuniones del Consejo de Ministros pueden ser de carácter decisorio o deliberante y son secretas. Las competencias del Consejo son delegables en las comisiones delegadas del Gobierno. Para la preparación de las decisiones del Consejo de Ministros, se crea la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, presidida por el Vicepresidente o el Ministro de la Presidencia. Los asuntos deliberados en sentido favorable por esta comisión pasan a integrar una relación fijada en el orden del día del Consejo de Ministros siguiente y se dan por aprobados. Si el Gobierno está en funciones deberá limitarse a la gestión de los asuntos ordinarios y guardar el debido fair play en las relaciones con el nuevo Gobierno que le va a suceder.

Las comisiones delegadas del Gobierno: son órganos colegiados creados para coordinar la acción de varios ministerios en materias que afectan a sus competencias. Las comisiones delegadas se crean por real decreto del Consejo de Ministros, que establecerá qué miembro del Gobierno las presidirá, qué ministros o secretarios de Estado las componen y cuáles son sus funciones. A las reuniones de las comisiones delegadas podrán ser convocados por el Presidente. Las deliberaciones de estas comisiones son secretas. Las comisiones delegadas del Gobierno son actualmente las de situaciones de crisis; la de asuntos económicos; la de política autonómica; y la de política científica y tecnológica.

La Presidencia del Gobierno

Presidente del Gobierno: elegido por el Parlamento, debiendo contar con su confianza para mantenerse en el cargo. Las funciones esenciales del Presidente se definen también en la Constitución. Las demás funciones que se le atribuyen en la Constitución son de exclusiva dimensión política y conforme a la tradición democrática. También puede desempeñar alguna cartera ministerial, aunque esta situación no es normal en nuestra historia. Sus funciones son de naturaleza política.

Competencias: 1.º, la de convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros, salvo que lo presida el Rey; impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno; y resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes ministros. 2.º, se atribuye al Presidente del Gobierno potestad reglamentaria propia, de carácter organizativo, para crear, modificar y suprimir, por real decreto, departamentos ministeriales y secretarías de Estado, y para aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

Vicepresidente del Gobierno: tiene naturaleza vicaria respecto del Presidente del Gobierno. Pueden crearse uno, varios vicepresidentes o ninguno. Sus funciones son las que le delegue el Presidente. Destacan la delegación de la presidencia de las comisiones delegadas del Gobierno. Los vicepresidentes han tenido encomendada la coordinación de la actividad de varios ministerios en un área concreta y usualmente desempeñan también un ministerio.

Los ministerios: son miembros del Gobierno de la nación, y se regulan en los arts. 100 y siguientes CE. Son los jefes superiores de los distintos departamentos en que se divide la Administración. Las competencias atribuidas a los ministros agotan la vía administrativa y no son susceptibles de recurso ante ningún otro órgano. Les corresponde refrendar los actos del Rey en materia de su competencia. Para el desarrollo de esta acción, el ministro puede aprobar los planes de actuación del ministerio, fijar sus objetivos y dirigir la actuación de todos sus órganos, estableciendo las adecuadas controles de eficacia de la actividad que desarrollan. En el ámbito organizativo del departamento crea y suprime los órganos y nombra a los titulares de los órganos del ministerio cuando no correspondan al Gobierno. Resuelve los recursos que se interponen contra resoluciones de los órganos superiores del ministerio o de sus organismos dependientes y declara la lesividad de los actos administrativos cuando le corresponda. Sus resoluciones y las de los recursos que resuelva ponen fin a la vía administrativa.

Los secretarios de Estado: crearán como órganos intermedios entre el ministro y subsecretario, para potenciar en un nivel inferior al de ministro la coordinación y dirección de ciertas áreas de los departamentos. Se justificaban para evitar que esas áreas acabaran convirtiéndose en ministerios independientes. Las atribuciones de los secretarios de Estado son: dirigir y coordinar, bajo la superior dirección del ministro, las direcciones generales del departamento que se le adscriban; ejercer las funciones que expresamente le delegue el ministro y las que le atribuya directamente la legislación sectorial.

Secretarios generales: se crearon con la misma finalidad que los secretarios de Estado, teniendo idénticas funciones de dirección y coordinación en relación a las direcciones generales que se le adscriban y las atribuciones que les asigne el real decreto de estructura del ministerio o las que el ministro les delegue. Se ha reconocido la categoría de secretario general a título personal al titular de una dirección general, lo que solo conlleva mayores efectos retributivos y protocolarios de esa autoridad, pero no altera el régimen jurídico del órgano, que sigue siendo una dirección general.

Subsecretarios: son órganos de existencia necesaria en todos los ministerios y siguen conservando las principales competencias que tenían clásicamente atribuidas. Son: a) desempeñar la jefatura superior del personal del departamento; b) dirigir el régimen interno de los servicios generales o comunes del departamento; c) establecer los programas de inspección de los servicios del ministerio; d) proponer las medidas de organización del ministerio. Se responsabiliza del asesoramiento jurídico del ministro y del ejercicio de su potestad reglamentaria.

Secretarios generales técnicos: son órganos staff, con la finalidad de realizar estudios y reunir documentación sobre materias propias del departamento. Sus atribuciones son las de informar preceptivamente todas las normas reglamentarias del departamento y la asistencia jurídica general bajo la dependencia del subsecretario a todos los órganos del departamento. Elaborar estudios y proponer reformas de organización y métodos del departamento.

Directores generales: son los órganos principales de la gestión administrativa. Son los encargados de dirigir y gestionar sus servicios y resolver los asuntos de su competencia o que les hayan sido atribuidos por desconcentración o delegación, o proponer al ministro la resolución de los asuntos que sean de su competencia y afecten a la dirección general.

Subdirectores generales: órganos ejecutivos inmediatos a las direcciones generales en que están encuadrados, también pueden estarlo en otros órganos superiores.

Otros órganos: los demás órganos se dividen en: los de confianza y de apoyo a los órganos superiores y los órganos burocráticos generales dependientes de esos mismos órganos o de los superiores. Las atribuciones son de mera tramitación y preparación de decisiones de los órganos de los que dependen. Se denominan siguiendo su grado jerárquico administrativo: jefes de servicio, de sección y de negociado.

Órganos consultivos

Órganos consultivos / Consejo de Estado: se compone del pleno, comisión permanente y de las secciones. Lo integran el Presidente y los consejeros y el secretario general. Para la preparación de los dictámenes, cuenta con un cuerpo de letrados. Su ley orgánica reguladora establece los asuntos en los que el Consejo de Estado debe emitir dictamen con carácter preceptivo. Entre las materias en las que exige dictamen preceptivo del Consejo de Estado destacan: los reglamentos ejecutivos generales; anteproyectos de leyes orgánicas de transferencias o delegación de competencias a las CCAA. Aunque no se establece en su ley, el Consejo de Estado considera de interés su informe la aprobación de normas que modifiquen otras anteriores que fueron objeto de informe del Consejo de Estado.

Órganos consultivos de composición representativa: son órganos integrados por representantes de los intereses sociales o económicos afectados, junto a representantes de la Administración. A través de estos órganos se instrumenta la función de participación en las decisiones de la Administración de las organizaciones y asociaciones representativas de intereses afectados por la acción administrativa sometida a informe de dichos órganos. La participación tiene una dimensión individual, ocasional para determinadas organizaciones y otra institucional, que inserta de forma participación en la acción ordinaria de la Administración en un sector determinado.

La Administración periférica del Estado

La Administración periférica del Estado / Delegaciones del Gobierno en las CCAA: dirigen las administraciones periféricas del Estado en su ámbito territorial y coordinarla con la Administración autonómica. El delegado también representa al Gobierno en la CCAA, sin perjuicio de que la representación ordinaria del Estado en la comunidad corresponde al Presidente de la misma. El delegado del Gobierno es el órgano fundamental de la Administración periférica del Estado. La LOFAGE denomina servicios ministeriales integrados a los que lo son en la delegación, y no integrados a los que dependen de los órganos centrales de los ministerios. El reforzamiento de la figura del delegado también resulta de la atribución directa al mismo de competencias que antes eran de los gobernadores civiles. Son nombrados por real decreto y tienen carácter de cargos de confianza sin ningún condicionante burocrático. Se encuadran los subdelegados del Gobierno en las provincias comprendidas en el territorio autonómico y los directores insulares en los archipiélagos balear y canario, y la Secretaría general.

Subdelegados del Gobierno y directores insulares: el subdelegado del Gobierno es el jefe de la organización administrativa provincial, que está bajo dependencia del delegado. Tiene categoría de subdirector general, a quien quedó integrada en la subdelegación toda la organización de los antiguos gobiernos civiles, aunque reglamentariamente se define su estructura definitiva. Dirige los servicios ministeriales integrados en la provincia; supervisa los no integrados, mantiene relaciones de comunicación, cooperación y colaboración con los órganos provinciales de la administración autonómica y con las entidades locales. En las provincias la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades y la garantía de la seguridad ciudadana, a cuyo efecto dirige a las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado en las provincias.

La Administración general del Estado en el exterior

Ha sido descuidada por la legislación administrativa general, dejando que las normas de derecho internacional fueran definiendo la estructura y el status de los distintos órganos que representaban a los Estados ante otros Estados. La integran las misiones diplomáticas permanentes, que representan al Estado ante otros Estados; las misiones diplomáticas especiales que ostentan la misma representación para un cometido concreto; las representaciones que representan al Estado ante una organización internacional; y las delegaciones que ostentan igual representación ante un órgano de una organización internacional. Los embajadores y representantes permanentes son órganos directivos, nombrados por real decreto, que tienen atribuida la dirección de la misión de la que son titulares, bajo las instrucciones del ministro de asuntos exteriores. Las relaciones internacionales son competencia del Estado; las CCAA han creado también oficinas propias, con las que los órganos de la Administración general del Estado en el exterior tienen el deber de colaborar.