El sistema político de Dinamarca

Dinamarca comparte rasgos geográficos, históricos, culturales, socioeconómicos y políticos con las tres naciones localizadas en la península escandinava (Noruega, Suecia y Finlandia). Las instituciones y las prácticas políticas de estos países presentan ciertas peculiaridades en buena medida debido a la homogeneidad de sus sociedades. Entre ellas destaca la combinación de tradiciones históricas con estructuras modernas que se manifiesta en el pragmatismo político. Las constituciones son rígidas, existe un reconocimiento genérico de los derechos de los ciudadanos, protegidos además por los tribunales y por la opinión pública, por el defensor del pueblo. Son monarquías constitucionales, con un sistema de gobierno parlamentario en las que el parlamento unicameral desempeña un papel esencial sobre los ejecutivos. Los gobiernos están conformados, casi siempre, por alianzas duales de dos de los cuatro partidos fundamentales: liberales, conservadores y socialistas, además de los partidos agrarios. Los conflictos que explican el origen de los partidos se cifran esencialmente en las tensiones capital-trabajo y rural-urbano. La homogeneidad explica que se organicen como estados unitarios.

 2. EVOLUCIÓN HISTÓRICO-POLÍTICA

Se trata de una historia basada en las uniones y desuniones, de sometimiento y de ocupación. Se caracteriza por una situación de intervensionismo externo que, combinada con momentos de neutralidad, pervive durante el siglo XX.

Es, pues, una historia política caracterizada por la existencia de numerosas prácticas consuetudinarias que atenúan la importancia de la literalidad de los textos (como por ejemplo, los relativos a la monarquía) o que suplen su ausencia, basándose en la idea de conjugar los principios de tradición y modernidad. El mantenimiento de tradiciones políticas permite que las leyes, prácticas y usos políticos democráticos se introduzcan adaptadas y lentamente, de modo que apenas suscitan conmociones sociales. Así pues, el proceso de desarrollo industrial (finales del siglo XIX) permitió evitar los conflictos que se suscitaron en los países europeos a lo largo del citado siglo.

El primer texto constitucional (1849) coincide temporalmente con el auge de las revoluciones liberales y de las nacionalidades en Europa. Es una constitución de carácter liberal que favorece el paso de una monarquía absoluta a una constitucional. Pero la consolidación del Estado no evita la contienda bélica (1864) que conlleva la pérdida de los ducados de Schlesvig y Holstein; además de consecuencias políticas internas de carácter reaccionario como la reducción del censo electoral y el incremento de los poderes de la Cámara Alta. A fines del siglo XIX se formaliza el peculiar sistema de partidos cuatripartidista y se introducen nuevas prácticas como el sufragio femenino (1915). También se establece un sistema electoral proporcional puro y se incorporan mecanismos encaminados a lograr la responsabilidad parlamentaria del gobierno con lo que Dinamarca alcanza altas cotas democráticas y se convierte en un modelo de políticas sociales.

En el periodo de entreguerras, se caracteriza por la alternancia de coaliciones de gobierno, en las que el partido socialdemócrata tiene una posición dominante. Los gobiernos ponen en marcha políticas intervensionistas destinadas a fomentar el empleo, a proteger la agricultura y a realizar obras públicas.

Tras la ocupación en la Segunda Guerra Mundial sin resistencia, el gobierno socialdemócrata en el poder dimite cuando las tropas invasoras establecen el estado de sitio. En las elecciones de 1943, el partido conservador opuesto a la colaboración con el invasor obtiene el 40% de los votos y pone en marcha el movimiento de resistencia.

 3. ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL Y VIDA POLÍTICA

Después de la II Guerra Mundial se realizan cambios significativos. La Constitución se reforma en 1953, introduciéndose cuatro cambios esenciales: se suprime la Cámara Alta; se constitucionaliza la responsabilidad del gobierno ante el Parlamento; se reconoce el derecho de voto a los 21 años; y se establece el Ombdusman (defensor del pueblo).

Esta Constitución sigue vigente y sólo ha sufrido reformas parciales, puesto que todo proyecto de reforma ha de superar tres obstáculos: un debate parlamentario, una votación mayoritaria en el Folketing (parlamento) y después un referéndum convocado al efecto. Es una Constitución breve que recoge con detalle los derechos y libertades individuales cuya protección es ejercida además de por los tribunales y el Ombudsman por la opinión pública.

 4. EL PODER LEGISLATIVO

La sociedad está integrada por un reducido número de ciudadanos (cinco millones) y es homogénea étnica, cultural y religiosamente. La organización territorial es centralizada, por lo que la supresión en 1953 de la Cámara Alta no planteó problemas.

Modelo de parlamentarismo: El ejecutivo tiene responsabilidad política. El sistema parlamentario está tipificado como negativo: el Gobierno no necesita una declaración expresa de confianza por parte de la Cámara por gobernar. El pragmatismo y los usos se presiden por actitudes constructivas en la resolución de asuntos concretos.

Las normas que regulan el procedimiento legislativo buscan acuerdos: la Cámara aprueba las leyes, en su mayoría de origen gubernamental (proyectos de ley), cuando éstos han pasado por tres lecturas de conjunto. Por ello el trabajo parlamentario resulta lento pero logra suplir la ausencia de la Cámara Alta.

El trabajo legislativo y de control se realiza en comisiones permanentes, integradas por diputados que se renuevan anualmente. Las sesiones de trabajo son intensas y están institucionalizadas las consultas a los grupos de interés.

El sistema de partidos y la composición de los gobiernos (generalmente minoritarios o de coalición): las opiniones contrarias normalmente cuestionan tan sólo aspectos concretos. Del mismo modo, los grupos parlamentarios vinculados a los tipos de ejecutivos citados realizan sus tareas sometidos a una disciplina de voto (mayor entre los parlamentarios de izquierda). Normalmente el líder del grupo parlamentario es el máximo responsable del partido, mecanismo que permite el diálogo con el jefe del gobierno. Se favorecen así la comunicación y la negociación.

Las características sociales de los diputados: edad media de cincuenta años, presencia de docentes, funcionarios y titulados superiores. Singularidades: significativa presencia de diputadas y de propietarios agrícolas (debido a la importancia del sector primario).

El Ombudsman (defensor del pueblo) es un órgano originario de los países nórdicos cuyo objeto es controlar a la administración y así proteger los derechos de los ciudadanos. Constitucionalizado en 1953, responde ante el Parlamento, que lo elige después de cada comicio. Anualmente recibe unas 1.000 denuncias, de las cuales casi un tercio son cursadas y objeto de seguimiento. La valoración de esta figura es positiva ya que ha conseguido frenar posibles abusos de una administración que en todo caso se ha caracterizado por no cometer faltas graves.

 5. EL PODER EJECUTIVO

            El poder ejecutivo es dual aunque en la práctica es el Presidente quien ejerce el poder efectivo y toma las decisiones.

 5.1. La Jefatura del Estado

            Dinamarca es una monarquía parlamentaria clásica en la que la Corona no tiene poder alguno. Necesita del refrendo ministerial mediante el cual la responsabilidad recae en el ministro refrendante. El Rey o la Reina deben ser de religión luterana y no hay preferencia en el acceso al trono entre el hombre y la mujer.

 5.2. El Gobierno

            El sistema parlamentario danés se caracteriza por una confianza presumida y no explícita de la Cámara al Jefe del Gobierno, que tras un acuerdo entre los partidos, es nombrado por el Jefe de Estado. Los gobiernos finalizan su mandato por dimisión, remodelación, pérdida de votaciones, fallecimiento o enfermedad del Presidente. El Folketing se disuelve y se convoca elecciones.

            El sistema político danés ha sido un “régimen de alianzas duales” sobre todo hasta los años 70. El multipartidismo parlamentario se reduce a dos grandes coaliciones sólidas, que introducen un juego dual similar al bipartidismo.

El pragmatismo y la preeminencia del acuerdo y del consenso dominan la política danesa. La mayoría de los ejecutivos daneses es de minoría o de coalición. La duración media de los gobiernos es de dos años y medio. El tamaño de los gobiernos, que ha sido grande (de 13 a 21 ministerios) y su duración media, son rasgos que se explican por el sistema de partidos y espacialmente por los relativos a la formación de las mayorías de gobierno.

            Los grupos de interés desempeñan un papel significativo en la administración pública. Las relaciones entre los dos están institucionalizadas y los grupos de interés son actores cuasi públicos y responsables de importantes funciones del proceso político. La limitada gravedad de las faltas cometidas por la administración, en parte, se explica porque la toma de decisiones y ejecución de las políticas públicas se realizan en estrecho contacto con los grupos afectados.

 6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

            El sistema político es unitario y ha sido centralizado hasta 1970, año en que se produce una significativa autonomía y descentralización hacia los ayuntamientos. Este modelo responde a la reducida extensión territorial y la homogeneidad social que producen pocos conflictos. Las excepciones son los conflictos de los enclaves territoriales de Groenlandia y de las islas Faroe y la cuestión de la autonomía local. Groenlandia y las islas Faroe obtuvieron estatutos de autonomía en 1979 y mantienen la representación en el Folketing (dos escaños cada uno).

            En cuanto a la autonomía local, la Constitución de 1849 consagraba el principio de autonomía municipal, aunque supervisada por el estado central; el sufragio universal y después el derecho a voto de las mujeres, se concede primero para las elecciones municipales (1908). Entre los años 1930 y 1960 la legislación básica, que regula el funcionamiento de los gobiernos locales (rurales, urbanos y la capital), establecía un tipo de “autonomía tutelada”: junto a los cargos públicos electos, hay otros designados. Formalmente el Rey y en la práctica el Ministro del Interior nombraba representantes. El gobierno central financiaba el 72% de los gastos y el resto procedía de los órganos locales, lo que les dotaba de una autonomía superior a la mayoría de los estados centralizados. En los años 60 el crecimiento urbano y el desigual tamaño de los 1.300 municipios generaban disfunciones. Se establecieron leyes en 1970 que reordenaban el mapa municipal, agrupando los ayuntamientos al objeto de que el mayor tamaño les permitiera ejercer con más eficacia sus funciones de gobierno (270 gobiernos locales).

            Se produce tambien una descentralización: el Ministerio del Interior sigue nombrando a sus delegaciones en los ayuntamientos pero la fiscalización se realiza de forma colegiada por un comité integrado por el delegado del gobierno y los miembros de cada ayuntamiento. Desde entonces las corporaciones locales constituyen la mayor organización del país.

            La elección de los miembros de los órganos locales se realiza a través de un sistema de representación proporcional cada 4 años.

 7. EL SISTEMA JUDICIAL

            El poder judicial se caracteriza por la estabilidad y la continuidad. Cuando se estableció la monarquía absoluta en el siglo XVII se aprobó un código legislativo omnicomprensivo vigente hasta el siglo XX, aunque en el siglo anterior se abrió un debate acerca de la posibilidad de su reforma. No se realizó un nuevo código; se separó por materias el preexistente y continuó el examen para su reforma, hasta la aprobación del “Acta de Administración de Justicia” (1916) cuya implantación tuvo lugar en la segunda década del siglo XX. El derecho público danés prima y detalla circuntancias en consonancia con el modelo continental europeo, ya que los precedentes juegan un papel menor que en el derecho común.

            La Constitución deja en manos del Parlamento la organización y estructura de la administración de justicia. Existen dos tribunales superiores y otros dos tipos de juzgados territoriales inferiores. Además hay tres tipos de tribunales de acuerdo con la estructura jerárquica, a cuya cabeza se sitúa el tribunal supremo (última instancia de apelación). Los jueces formalmente son nombrados por el Rey, pero de hecho, lo hace el Gobierno a instancias del ministro de justicia. La fiscalía está bajo la supervisión del ministro de justicia.

            La Constitución recoge los derechos y deberes de los ciudadanos daneses; la mayoría proceden del primer texto de 1849. los derechos individuales están bien protegidos: están definidos de forma clara en las leyes y en la práctica. Están salvaguardados por los tribunales, defensor del pueblo y otras instituciones gubernamentales, pero también por la opinión pública.

8. EL SISTEMA REPRESENTATIVO

8.1. El sistema electoral

            El sistema representativo sigue el modelo francés. Se introduce en la Constitución de 1849 un sistema de elecciones nacionales basadas en el sufragio extenso masculino (mayores de 30 años). La Cámara Alta se conforma como una asamblea de notables, frente al Folketing dominado por liberales. El sistema electoral desde 1849 es mayoritario, con distritos uninominales. A principios del siglo XX se producen enfrentamientos que culminan con cambios: se reconoce el sufragio universal y la edad de voto se rebaja.

            Progresivamente se establece un sistema electoral mixto, con elementos de representación proporcional y mayoritaria en distritos uninominales y unos escaños suplementarios, que permiten corregir las desigualdades producidas por la diversa densidad de la población y el distintos tamaño de los distritos. Dos años después se extiende a todos los distritos un sistema de representación proporcional en su variante Sainte-Lague, o modificado, que favorece la representación de los partidos pequeños. Se mantienen los escaños suplementarios. En 1953 se concede el sufragio a mayores de 21 años y en 1978 a los de 18 años.

            Se trata de un sistema técnicamente complejo sobre todo en cuanto al proceso de distribución de escaños entre los partidos y entre los candidatos. El porcentaje de votos sin traducción parlamentaria ha sido muy pequeño. 

            La Ley electoral de 1987 (reformada en 1991) establece 17 circunscripciones plurinominales que corresponden a los condados, subdivididos en 103 distritos. Cada elector puede votar con un voto personal a uno de los candidatos o con un voto a una lista de partido de su circunscripción. De los 179 escaños, 135 se reparten entre las circunscripciones. Otros 40 se distribuyen entre los partidos que ya han obtenido al menos un escaño o un porcentaje de votos (2%) en todo el territorio para compensar la posible desproporción que produce la primera distribución de escaños. Los últimos 4 escaños corresponden a los representantes de Groenlandia y las islas Faroe.

            Para ser elector o elegible (individualmente o por partidos) es necesario tener 18 años y ser ciudadano danés. Los ministros pueden ser miembros del Parlamento. La campaña electoral está financiada públicamente. En las elecciones de 2001 (89% de participación), la coalición liberal-conservadora danesa derrotó al partido socialdemócrata.

8.2. Las instituciones de democracia directa

            El referéndum es obligatorio para reformar el texto constitucional y se utiliza para introducir cambios en la legislación (carácter vinculante). La mayoría versa sobre asuntos de política exterior y de defensa, la participación suele ser alta y la opinión pública dividida.

 9. PARTIDOS POLÍTICOS Y GRUPOS DE PRESIÓN

            Estos actores políticos han venido desempeñando funciones importantes en el sistema político, de carácter social e institucional. Los partidos desempeñan funciones institucionales: el consenso es el eje básico en la realización de las tareas legislativas y de gobierno.

             La estructura interna de los partidos otorga un papel importante a las organizaciones locales. Los líderes mantienen estrechos vínculos entre el grupo parlamentario y las citadas instancias locales aunque la decisión última está en los parlamentarios. Han tenido una dirección estable y continua.

            En el siglo XIX surgen tres partidos: El partido conservador careció del apoyo de los pequeños propietarios agrícolas que se organizan en partidos agrarios opuestos a los conservadores. Después el partido agrario reasume parcialmente la ideología conservadora aunque mantenga rasgos originarios como el nombre Partido Social Liberal por ejemplo.

            El Partido Liberal surge en contraposición al conservador; después se desarrolla un partido liberal urbano, apoyado por el naciente sector terciario. El tardío desarrollo industrial explica que el Partido Socialista, que estaba ligado a los trabajadores y a las incipientes organizaciones sindicales, defendiera desde su nacimiento en 1880 un programa socialista pragmático y reformista, encaminado a lograr la mayor igualdad política y social que permitirá el desarrollo del Estado del bienestar.

            El Partido Conservador es minoritario y manifiesta su clara oposición al parlamentarismo y a las reformas políticas defendidas a finales del siglo XIX y principios del XX.

            A los grupos de presión se los considera instituciones cuasi públicas. Han servido de comunicación entre los gobiernos y als diversas clientelas (sobre todo desde la Primera Guerra Mundial hasta los años 70). Entre estos grupos cabe destacar a los sindicatos y a las patronales (a parte de las cooperativas de pequeños comerciantes y los medios de comunicación). Casi un 40% de la población activa está sindicada y estas organizaciones están muy vinculadas a las organizaciones territoriales de los partidos. Las patronales aceptan desde principios del siglo XX la mediación en los conflictos laborales.

            El sistema político danés se fundamenta en principios hondamente arraigados en la sociedad que se sustancian en la necesidad de comunicación y de asesoramiento entre los poderes públicos y la sociedad; la aplicación de estos principios se vertebra a través de los grupos de interés.

            La puesta en marcha y posterior desarrollo del Estado del bienestar, ha fortalecido más ese protagonismo de los grupos de presión; de hecho está institucionalizada la presencia de los mismos en el proceso de toma de decisión de las políticas públicas, así como en el trabajo parlamentario.

 10. EL COMPORTAMIENTO ELECTORAL

            Hay una alta participación electoral (85%), pese a la frecuencia de las elecciones. El sistema de partidos danés se puede definir como un sistema de pluralismo moderado vigente entre 1945 y 1971. Los 4 grandes partidos obtuvieron en torno al 88% de los votos y de los escaños. La variable que mejor explicaba el comportamiento electoral era la económica; Partido Popular Conservador/empresarios y técnicos medios, Partido Liberal/propietarios agrícolas y clases medias urbanas, Partido Socialdemócrata/trabajadores y pensionistas y Partido Social Liberal/pensionistas y granjeros.

            Los 4 partidos clásicos disminuyen notablemente sus apoyos electorales en beneficio de nuevos partidos en las elecciones de 1973. No se trató de una ruptura del modelo ni una crisis sino una fluctución del sistema de partidos (dada la escasa repercusión de los resultados electorales en la actividad parlamentaria y en el sistema político), motivada por los cambios estructurales del país. Durante la crisis económica, se manifestaron las transformaciones sociales y económicas: se habían producido grandes migraciones (movimientos a zonas urbanas). Los partidos pretendían seguir conservando unas clientelas, ahora difuminadas por las transformaciones acaecidas. Las democracias se ven sacudidas por nuevas demandas sociales impulsadas por los nuevos movimientos sociales, que contagian a las sociedades sus posiciones críticas. 

             La mayoría de los gobiernos desde 1973 siguen estando integrados por algunos de los 4 partidos clásicos. Se produce un sistema pluralista polarizado entre 1973 y 1975, cuando de hecho se desarrollan partidos antisistema y de competición centrífuga. La década siguiente se habría caracterizado por un sistema de partidos semi-polarizado en transición hacia un periodo en el que se vuelve progresivamente al modelo de pluralismo moderado de los años 70.

            El comportamiento electoral se caracteriza por una alta competitividad entre los partidos, aunque con una igualdad notable desde el punto de vista electoral y parlamentario; otra característica es el alto índice de fragmentación electoral y parlamentaria y una volatilidad media del 10%. Se produce una reformulación en la forma de gobernar, más que un cambio del sistema de partidos. Ha habido más gobiernos minoritarios, integrados por coaliciones diversas, y se ha producido una mayor alternancia política.