El Estatuto de Autonomía de Galicia: Estructura, Reforma y Desarrollo

Lección 3: El Estatuto de Autonomía de Galicia y su Desenvolvimiento

3.1 Estructura y Contenido

Fue el tercer estatuto que se sometió a referéndum, si bien se trata del primero de los estatutos recortados aprobados que, tras una de las mayores movilizaciones políticas de la historia de Galicia, tendría lugar en diciembre de 1980. Ratificado por las Cortes, la Ley Orgánica que aprueba el Estatuto entraría en vigor en 1981.

En relación con el Estatuto autonómico, será necesario determinar una serie de cuestiones formales tales como:

• Su integración en el bloque de constitucionalidad autonómico.
• Naturaleza jurídica.
• Contenido y características.
• Su estructura.

a) Bloque de constitucionalidad autonómico

Integrado por la Constitución Española, el Estatuto de Autonomía de Galicia, la LOTC y demás leyes y parámetros de constitucionalidad aplicables en la Comunidad Autónoma, así como las leyes autonómicas de relevancia jurídica, como la Ley Reguladora de la Xunta y de su Presidente, el Reglamento del Parlamento de Galicia, la Ley de Reconocimiento de la Galleguidad, las leyes que fijan las sedes de las instituciones autonómicas, la Ley do Valedor do Pobo, la Ley do Consello Consultivo, la de Cuentas, etc.

Y en quinto lugar, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que afecte a Galicia directa o indirectamente.

El artículo 28.1 de la LOTC integra a estas normas como parámetros de constitucionalidad.

b) Naturaleza jurídica

En un Estatuto de Autonomía es la norma institucional básica de la CCAA. Es una ley orgánica con un carácter especial cuasi constitucional. El Estatuto de Autonomía de Galicia no es una norma fundacional de Galicia, sino que su exigencia es previa y reconocida por la Constitución. No obstante, para su aprobación fue necesario la participación y concurrencia de la voluntad autonómica, estatal y del pueblo; este requisito también se establecerá para su reforma.

c) Características y contenido

Está bien sintetizado y redactado. En segundo lugar, sus órganos son básicamente los mismos en cuanto a su naturaleza y funcionamiento a los de las restantes CCAA; sus competencias son algo menos exclusivas que las catalanas. Su contenido parte del principio establecido en el artículo 147.2 de la Constitución.

Galicia carece de potestad tributaria originaria, si bien el Estatuto contiene cláusulas económicas (artículos 42-55) para suplir desigualdades y desequilibrios. El Estatuto se preocupa por los gallegos que se encuentran fuera de la comunidad autónoma. Se prevé respetar entidades tradicionales como la parroquia y la comarca. Como los estatutos vasco, catalán o andaluz, el Estatuto no podrá ser reformado unilateralmente por las Cortes, ni siquiera por el pueblo español a referéndum.

Sobre el contenido de los estatutos debemos partir de lo indicado en la Constitución (artículos 147.2 directamente e indirectamente en el 147.3). El 147.2 establece que los estatutos deben contener en primer lugar la denominación de la CCAA que mejor corresponda a su identidad histórica (artículo 1 del EA de Galicia); la segunda es la delimitación del territorio (artículo 2 del EA de Galicia); la tercera es la organización, denominación y sede de las instituciones de gobierno autonómico (artículo 9 del EA de Galicia); en cuarto lugar, competencias que hubieran sido asumidas (artículo 27 y siguientes del EA de Galicia), y en quinto lugar, sobre su régimen jurídico.

Algún elemento más aparece en el artículo 147.3, que establece de modo indirecto que serán también contenido de los propios estatutos el establecimiento de un procedimiento de reforma de los mismos (artículos 56 y 57 del EA de Galicia). Es decir, de la lectura de todos estos elementos se observa que los EA presentan un contenido que va más allá de una mera ley orgánica; contenido semejante al encontrado en los textos constitucionales relativos a símbolos, competencias, órganos de gobierno, derechos y libertades, etc.

En el caso del EA de Galicia, se articula en 57 artículos estructurados en 5 títulos y a los que se añaden 4 disposiciones adicionales y 7 disposiciones transitorias.

3.2 Reforma del Estatuto

La reforma de un estatuto en muchos casos es más compleja que la reforma de algunas constituciones. Reformar un Estatuto de Autonomía no tiene nada que ver con la reforma de una ley orgánica, como se deduce de la lectura del artículo 81.2 de la Constitución. Además, reformar un Estatuto de Autonomía como el gallego supondrá una reforma parcial del bloque de constitucionalidad aplicable a la CCAA gallega dentro de los límites constitucionales.

Los artículos 56 y 57 del EAG van a establecer los procedimientos de reforma de su estatuto, reforma que en todo caso deberá ajustarse al artículo 147.3 de la Constitución, que simplemente determina la participación de las Cortes Generales mediante la aprobación de dicha reforma a través de una Ley Orgánica.

Estos dos procedimientos del EAG requerirán la concurrencia de tres voluntades: la del Parlamento de Galicia, las Cortes Generales y el pueblo gallego:

• El procedimiento complejo del artículo 56.1: Establece como sujetos legitimados para el inicio de este procedimiento de reforma al Parlamento de Galicia, la Xunta y las Cortes Generales.

También hay que señalar que el artículo 56.1.b) exige la participación en este procedimiento de varios sujetos: la propuesta de reforma debe ser aprobada por 2/3 del Parlamento gallego; posteriormente por las Cortes Generales a través de una Ley Orgánica, y finalmente por el electorado gallego a través de un referéndum. Este procedimiento otorga una rigidez a la propia reforma y una mayor legitimidad.

El referéndum sería autorizado automáticamente por una ley de las Cortes que aprueban el proyecto de reforma. Finalmente, el artículo 56.2 ordena que si el proyecto de reforma no fuese aprobado, debería ser llevado a debate y votación en el Parlamento gallego al año después.

• El procedimiento sencillo del artículo 57: La razón de ser de este artículo sería la materia objeto de reforma, que no podría alterar en ningún caso las relaciones establecidas entre el Estado y la Comunidad Autónoma, de tal manera que el margen de maniobra para la aplicación de este procedimiento de reforma sería muy limitado.

Este artículo 57 no señala los sujetos legitimados para plantar esta iniciativa; sin embargo, se entiende que por analogía serían los mismos que los previstos en el artículo 56, es decir, la Xunta, el Parlamento de Galicia y las Cortes Generales.

Depositada la propuesta de reforma ante la Mesa del Parlamento gallego, esta decidirá si se tramita por el procedimiento del artículo 56 o del artículo 57. Si la Mesa del Parlamento decide que irá por la vía del artículo 57 pues no altera las relaciones Estado-Comunidad Autónoma, entonces se procederá del siguiente modo: el Parlamento elaboraría un proyecto de reforma que, tras su aprobación, elevaría a consulta de las Cortes Generales. Si a los 30 días de su recepción en las Cortes no se declaran afectadas por la reforma, se procedería a la convocatoria del referéndum. Ratificado el proyecto por el electorado, este sería aprobado por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

Cabe decir que las alteraciones que se han producido en el EA de Galicia hasta la fecha han operado por la vía de las mutaciones constitucionales o estatutarias, es decir, por la aprobación de leyes de bases, de transferencia o delegación, y por la jurisprudencia del TC. Desde un punto de vista político también se han producido alteraciones derivadas de los acuerdos suscritos entre los grupos parlamentarios.

Sobre los límites de las reformas estatutarias, añadimos que existen pocas sentencias del Tribunal Constitucional en esta materia.

3.3 Defensa del Estatuto

El Tribunal Constitucional sería el protagonista por excelencia en la defensa del Estatuto al integrarse este en el bloque de constitucionalidad. Defensa que operaría con los siguientes medios:

1. Control de constitucionalidad.
2. Normas con rango de ley y leyes.
3. Resolviendo conflictos sobre titularidad de competencias.

Control de constitucionalidad: Este se efectuará respecto a las leyes, bien sean del Estado o de la CCAA. El control se efectúa a través del recurso de constitucionalidad o de la cuestión de inconstitucionalidad. La cuestión de inconstitucionalidad sería presentada por los jueces y tribunales conforme a los artículos 27 y 35 y siguientes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. Un juez o tribunal puede plantear una cuestión de inconstitucionalidad sobre una ley que considere contraria a la distribución competencial.

Recurso de inconstitucionalidad: Se trata de un recurso directo y abstracto a tenor de lo dispuesto en los artículos 161.1.a), 153.a) y 162 de la Constitución Española, y 27.2.f) y 67 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Dicho recurso se caracteriza por:

• El TC hace una interpretación general y abstracta de la norma que enjuicia.
• Solo pueden ser normas o leyes con rango de ley.
• Fija una valoración de su compatibilidad con la Constitución, atendiendo por tanto a normas, principios y reglas materiales competenciales o no.
• Sobre legitimación: están legitimados para promover este recurso el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados o senadores, y los gobiernos y parlamentos autonómicos.
• Si se determina la inconstitucionalidad de una norma, esto supondrá su nulidad.

Junto a ello están los conflictos competenciales, conflictos constitucionales sobre las diferentes competencias. Destacamos sus características:

1. El TC decide sobre la titularidad de una competencia.
2. El TC resuelve una controversia concreta que pueda suscitarse entre el Estado y las CCAA, entre órganos constitucionales del Estado o bien entre las CCAA entre sí. En los supuestos de Estado/CCAA o CCAA entre sí, pueden ser conflictos positivos o negativos de competencias.

Supuestos con rango de ley o infralegales: la sentencia determina la titularidad competencial, por lo que anularía toda norma contraria a esa titularidad. En la práctica, el conflicto de competencias puede ser empleado no solo para plantear la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, sino para anular normas reglamentarias al ser incompetente el autor de la misma.

Desvirtuación de este recurso: En nuestro ordenamiento jurídico carecemos de recurso de inconstitucionalidad por omisión frente a lo que ocurre en otras legislaciones, lo que permitiría acudir al TC cuando una disposición constitucional no fuese desarrollada. Los primeros años de la actividad del TC estuvieron marcados por una conflictividad desaforada, de tal manera que el TC tuvo que resolver determinados problemas de la puesta en marcha del proceso autonómico tales como:

• La incorporación de Segovia y León a la CCAA de Castilla y León.
• Perfilar conceptos claves como: autonomía / soberanía / leyes de bases y básico / actividad competencial.

A partir de ahí, el TC va perfilando el contenido de cada una de las competencias.

En la actualidad nos encontramos con que la actividad del TC vuelve a cobrar protagonismo al tener que perfilar los contornos que alcanza el autogobierno autonómico con los llamados estatutos de nueva generación.

3.4 Desarrollo del Estatuto de Autonomía

Debemos comenzar indicando que el Estatuto de Autonomía requiere la existencia de una serie de normas posteriores que sean dictadas con el fin de darle cuerpo y de concretar las previsiones estatutarias. Dentro de esas previsiones destacan en primer lugar el Reglamento del Parlamento de Galicia, ya que este contiene además la regulación sobre aprobación y elaboración de anteriores leyes autonómicas. Hay además una legislación estatal que afectará al desarrollo del Estatuto, legislación que se ha dictado como desarrollo de la Constitución, pero que en muchos casos constreñirá la acción del Estado autonómico. Dentro de esas normas destacan: la LOPJ, la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, la Ley del Proceso Autonómico y la LOTC.

Leyes autonómicas

Los artículos 126 y 127 del Reglamento del Parlamento de Galicia establecen una categoría especial de normas denominadas leyes de desarrollo básico del Estatuto, que requieren un quórum superior para su aprobación. En este tipo de normas incluiríamos:

• Ley de la Xunta y su Presidente.
• Ley de Normalización Lingüística.
• Ley de Reconocimiento de la Galleguidad.
• Ley de la Iniciativa Legislativa Popular Gallega.
• Ley del Valedor do Pobo.
• Ley del Consello de Contas, etc.

Dejando de lado la peculiaridad de estas normas y atendiendo simplemente a su contenido y ámbito material, podríamos establecer una clasificación de las leyes gallegas en torno a unos bloques temáticos:

• Leyes sobre el idioma, galleguidad, territorio y la administración local: Por ejemplo, Ley 10/1995, Ley 5/1997, Ley 3/1983.
• Leyes de creación de órganos, institutos, consejos, etc.: Por ejemplo, Ley 8/1983, Ley 6/1984, Ley 9/1984.
• Leyes referidas a la fijación de las sedes, instituciones, símbolos y capacidad: Por ejemplo, Ley 1/1982, Ley 1/1983, Ley 11/1988.
• Leyes de adecuación o reforma: Por ejemplo, Ley 3/1995, Ley 12/2007, Ley 13/2007.
• Leyes relativas al derecho civil gallego: Por ejemplo, Ley 7/1987, Ley 2/2006.
• Leyes que regulan con carácter integral importantes sectores de la economía y del ámbito social: Por ejemplo, Ley 3/2008, Ley 8/2008, Ley 11/2008.
• Materias tributarias: Por ejemplo, Ley 15/2008, Ley 9/2008.
• Leyes referidas a otros ámbitos: Por ejemplo, Ley 1/1988, Ley 4/2007, Ley 8/2007.