Estatutos de Autonomía y Distribución de Competencias en el Ordenamiento Jurídico Español

Naturaleza Jurídica de los Estatutos de Autonomía

Constituyen la cúspide del ordenamiento jurídico (OJ) con rango de ley (leyes ordinarias, leyes orgánicas, LOEA - "tipo normativo distinto al resto") y Leyes Autonómicas (sin rango de ley). Para la elaboración de la doble naturaleza (ley orgánica estatal y norma institucional básica de la Comunidad Autónoma) necesitamos las voluntades del Estado Central y de la concreta Comunidad Autónoma.

Ley Orgánica Estatal

Desarrolla materias específicas de la Constitución Española de 1978 (CE 78). De esas materias, las más relevantes son los Estatutos de Autonomía, mediante Ley Orgánica (LO) sólo, y su contenido obligatorio se encuentra especificado en el artículo 147.

En el artículo 145.2 se establece que en los Estatutos de Autonomía (EA) se podrán asumir otras competencias opcionales que las Cortes Generales (CG) consideren oportunas, pero no obligatorias, y para ello se necesita su consentimiento.

• LO obligatoria: Debe figurar en el EA.
• Ley Ordinaria (LOrd): Opcional, pudiendo modificarse por otra vía.

Ambas se relacionan de modo horizontal y no de jerarquía, configurando el llamado "Principio de Competencia".

Ley Orgánica del Estatuto de Autonomía (LEA)

Es una ley especial cuya elaboración ya ha sido explicada. Para modificar el EA se necesitan las voluntades de las Cortes Generales y del Parlamento Autonómico. El legislador "central" no puede inmiscuirse en el EA sin "concurso de voluntades", ni el EA puede asumir competencias que no le hubiere otorgado la CE.

La LEA crea la Comunidad Autónoma y también modera el funcionamiento de sus órganos institucionales, siendo "Norma Normarum", lo que significa que, de acuerdo con el EA, debe ceñirse a la legislación autonómica, así al derivar la CE como la LOEA, se establece como parámetro de constitucionalidad.

La Reforma de los Estatutos de Autonomía

Tiene el mismo procedimiento que la creación de los EA (con doble naturaleza).

Requisitos

• CCAA que adquirieron la autonomía por vía ordinaria: Necesitan que las reformas sean tramitadas como Ley Orgánica.
• CCAA con acceso a la autonomía por vía extraodinaria: Será necesaria la realización de un referéndum además de otros requisitos, para acercar los EA al concepto de normas constitucionales. Ambas también necesitan las voluntades del Estado Central y de la Comunidad Autónoma.

Modos de Acción

1. CCAA que acceden a la autonomía por vía ordinaria:

   Inician su reforma del EA por voluntad inicial del Estado central o voluntad inicial de la Comunidad Autónoma (más concretamente por el Gobierno o Parlamento centrales, o Gobierno o Parlamento autonómicos). La iniciativa para instar el referéndum la ostentan el Estado y las CCAA (procedimiento más agravado):

   • Puede comenzar en el Parlamento de la Comunidad Autónoma; éste elabora un texto con los aspectos que se deseen modificar del EA y pasa a las Cortes Generales, que lo tramitan y, si es aprobado, se promulga como Ley Orgánica de las Cortes Generales.
   • Si la iniciativa parte de la Comunidad Autónoma, la decisión de las Cortes Generales podría ser perjudicial, así que la Comunidad Autónoma podría reiterar el proyecto a diferencia de si parte del Estado Central. (Si la iniciativa parte del Estado Central o de la Comunidad Autónoma, después va al Parlamento Autonómico, y después a las Cortes Generales. Sin embargo, el texto puede ser modificado por el Parlamento Autonómico o por las Cortes Generales, que siempre tienen la última palabra).

   Si se requiere arrebatar las competencias cedidas con anterioridad a las CCAA, es necesario que ésta esté de acuerdo o bien modificar la CE 78.

2. CCAA por vía extraordinaria:
   • Reforma total o sustancial del EA: Mismo procedimiento que por la vía ordinaria, terminando con referéndum en la Comunidad Autónoma (cambio de reparto y competencias).
   • Reforma parcial del EA: Menos gravosa. Iniciativa sólo de la Comunidad Autónoma ("Gobierno o Parlamento"), debe ser aprobada por el Parlamento de la Comunidad Autónoma, después referéndum en la Comunidad Autónoma y, si es favorable, las Cortes Generales emiten un voto de ratificación, pero no pueden modificar el texto (cambio de organización interna de la Comunidad Autónoma).

Otras Normas de Atribución y Armonización Competencial

A. Normas de Atribución

De competencias distintas a los EA (artículos 150.1 al 150.3 de la CE). Se denominan Leyes Marco y tienen como objetivo delimitar las competencias que realmente son exclusivas del Estado Central (tienen potestad para retirar dicha delegación, ya que lo que se delega son materias de verdadera competencia exclusiva del Estado).

B. Normas de Atribución de Competencias (Leyes de Transferencia)

Llamadas LO de transferencias (artículo 150.2) y Ley de Armonización.

• No tienen exigencia de requisitos para transferir competencias, ya que son LO "con mayor consenso en el Parlamento".
• El ámbito de transferencia estatal lo componen competencias exclusivamente estatales que, por su naturaleza, sean susceptibles de transferencia a juicio del Tribunal Constitucional, que ha de declarar las que realmente son intransferibles.

Criterios de Reparto

El objetivo es determinar cuáles son los parámetros para que las competencias sean o no compatibles, de exclusividad del Estado o de las CCAA. En todos los estados descentralizados del mundo:

• Se sostiene el reparto de competencias. Puede deberse a hechos diferenciales político-culturales de los diversos territorios del Estado.
• Eficacia de la gestión administrativa de determinados servicios al ser descentralizados son más eficientes (si el legislador no tiene realmente en cuenta ambos criterios se considera ineficaz).

Distribución Competencial (Cláusulas de Cierre, Artículo 149.3 de la CE)

Reparto de competencias:

• Cláusula residual a favor de las CCAA: Consiste en que todas las competencias que no estén expresamente reservadas en la CE al Estado Central, pueden ser asumidas por las CCAA mediante sus Estatutos (bien de entrada o a los 5 años).
• Cláusula residual a favor del Estado: Todas las competencias que no estén expresamente reservadas al Estado Central y que no hayan sido asumidas por las CCAA, continúan siendo potestad del Estado, ya que nunca dejarán de ser propiedad de éste.

Relación que se da en el Ordenamiento Jurídico entre Ejercicio de la Competencia por parte del Estado Central y las CCAA

• Cláusula de prevalencia del Derecho Estatal (Artículo 149.3): Establece que, en caso de conflicto de normas de la misma materia, las propias del Estado tendrán prevalencia sobre las de las CCAA en todo aquello que no esté atribuido a las exclusivas competencias de éstas.
• Cláusula de supletoriedad del Derecho Estatal: Si es una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, el Derecho estatal será supletorio (cuando haya una laguna legal con rango de ley).
  • Parcial (2º Grado): El Tribunal Constitucional ha establecido que aunque el Derecho estatal sea supletorio del de la Comunidad Autónoma, no puede crear normas para subsanar la laguna del ordenamiento autonómico, porque no tiene potestad.
  • Total (1º Grado): La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal afecta a las lagunas en normas autonómicas con rango de ley que sean competencia exclusiva de las CCAA, o compartida con el Estado.

Conflictos de Competencia

1. Conflicto negativo o anormal: Cuando ninguna de las dos Administraciones se quiere encargar de ejercitar la competencia por no considerarse responsable de la misma. Así, el ciudadano se queda desamparado por no verse satisfechos sus intereses.
2. Conflicto positivo o normal: Problemas cuando el Estado o las CCAA consideran que una competencia es suya y no del contrario (también se refiere al recurso que se interpone ante el Tribunal Constitucional).

Objeto: La causa de que se origine un conflicto de competencia es una disposición, una resolución, o un acto administrativo de uno de los órganos del Estado o de las CCAA, es decir, cualquier tipo de acto jurídico de órganos del Estado o de las CCAA en desarrollo.