Estructura y Gestión del Presupuesto y Finanzas Públicas en el Estado Español

II. Estructura del Presupuesto

Está formado por varias cuentas o estados, y para su aprobación hay que agrupar estados con características comunes. El Gobierno elabora el proyecto de ley de presupuestos y prepara la documentación anexa, con los estados consolidados de todo el presupuesto. En los anexos hay una serie de memorias sobre programas de gasto, sobre objetivos anuales, informes sobre beneficios fiscales, información económico-financiera, etc.

Estructura de Gastos

Clasificación orgánica: indica quién es el encargado del gasto en cada partida presupuestaria.

• Art. 40.1.a) LGP: “la clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios los créditos asignados a distintos centros gestores de gasto de órganos con dotación diferenciada en el presupuesto, Administración General del Estado, sus organismos autónomos, entidades de Seguridad Social y otras entidades, según proceda”.
• Los órganos con dotación diferenciada son los Altos Órganos del Estado (Casa del Rey, Tribunal Constitucional, Consejo de Estado, Tribunal de Cuentas, etc.).
• Los órganos de la AGE son los Ministerios.
• Los créditos se agrupan por Secciones y Servicios. Cada Sección es un Centro Gestor > 2 dígitos (Ej. Casa Real 01, Tribunal de Cuentas 03, Ministerio de Economía y Hacienda 15…).
• Dentro de cada Sección hay Servicios, que siguen el organigrama del centro (subsecretaría, direcciones generales, etc.).

Clasificación económica: identifica el crédito en función de la naturaleza económica del gasto.

• Capítulo I: gastos de personal.
• Capítulo II: gastos corrientes en bienes y servicios.
• Capítulo III: gastos financieros.
• Capítulo IV: transferencias corrientes. Operaciones de capital.
• Capítulo V: fondo de contingencia (sólo existe en la AGE, y fueron creados para atender a gastos urgentes).
• Capítulo VI: inversiones reales.
• Capítulo VII: transferencias de capital, Operaciones financieras.
• Capítulo VIII: activos financieros.
• Capítulo IX: pasivos financieros.

Según esta clasificación, los créditos de cada Sección o Servicio se agrupan en: Capítulos, los capítulos en Artículos, estos en Conceptos y en Subconceptos.

Clasificación por programas: indica los objetivos que se pretenden alcanzar con la partida de gasto.

• Art. 40.1.b): “permitirá a los centros gestores agrupar sus créditos conforme al artículo 35 de esta Ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio de Hacienda, objetivos a conseguir como resultado de su gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la programación plurianual”.
• La Ley hace referencia a 2 clases de programas: anuales y plurianuales. También hay programas de gasto de carácter finalista (objetivos cuantificables) y programas de apoyo (instrumental), para colaborar a que se puedan alcanzar los objetivos de los programas con carácter finalista.
• Los programas se presentan por separado. Se agregan en:

• Áreas de gasto: tienen 1 dígito. Ej. 1 Servicios básicos.
• Políticas de gasto: tienen 2 dígitos. Ej. política de gasto 31 “Sanidad”.
• Grupos de programas: tienen 3 dígitos. Ej. 312 “Hospitales, servicios asistenciales y centros de salud”.
• Programas de gasto: tienen código alfanumérico de 3 números y 1 letra en función de: letras A a L: programas finalistas. Letras M a Z: instrumentales y de gestión.

Clasificación funcional: aunque el presupuesto se organiza ateniendo a la organización tripartita en la LGP, ésta hace referencia a 2 clasificaciones más.

• Art. 40.2 LGP: “Con independencia de la estructura del presupuesto, los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o, excepcionalmente, de su propia naturaleza, al objeto de disponer de una clasificación funcional del gasto”.
• Cada crédito tiene 1 clave. La clave permite clasificarlo según su finalidad, en función del gasto en que se encuentre (defensa y seguridad, servicios de carácter general, etc.). Normalmente, la función del gasto se deduce del título o rótulo, si no hay que dirigirse a la clave.

Clasificación territorial:

• Art. 37 LGP.
• El Proyecto de Ley de Presupuestos tiene que ir acompañado de un anexo donde se detallan, por CCAA y provincias, los programas y proyectos de inversión que va a tener el Estado en esos entes territoriales.
• Sirve para verificar el control de equilibrio y solidaridad entre los distintos territorios.

Estructura de Ingresos (Art. 41 LGP)

Clasificación orgánica (fuente del ingreso): distingue entre ingresos de la AGE, CCAA, Seguridad Social y otras entidades.

Clasificación económica (tipos de ingresos):

• Ingresos corrientes:
  • Impuestos directos y cotizaciones sociales (Cap. I).
  • Impuestos indirectos (Cap. II).
  • Tasas, precios públicos y otros ingresos (Cap. III).
  • Transferencias corrientes (Cap. IV).
  • Ingresos patrimoniales (Cap. V).
• Ingresos de capital:
  • Enajenación de inversiones reales (Cap. VI).
  • Transferencia de capital (Cap. VII).
• Operaciones financieras:
  • Activos financieros (Cap. VIII).
  • Pasivos financieros (Cap. IX).

Ley de Presupuestos

La Ley de Presupuestos está formada por un núcleo fundamental (aprobación del presupuesto) y el resto (materias no presupuestarias pero que inciden en la política de ingresos y gastos). El núcleo fundamental no puede faltar, sin él no es auténtica Ley de Presupuestos.

Por otro lado, señalar que existen límites:

• Temporales: vigencia anual (año natural). Posibilidad de prórroga del presupuesto más allá del año natural. Esa vigencia anual afecta al núcleo esencial de la Ley de Presupuestos (previsiones de ingresos y autorización de gasto), y también se va a extender a otras partes que regula la Ley de Presupuestos que no es núcleo esencial (según sentencias del TC).
• Para introducir innovación en el ordenamiento tributario:
  • Modificación: la Ley de Presupuestos no puede crear tributos, pero sí cabe modificación sustancial y profunda cuando la ley tributaria sustantiva así lo prevea, y modificación de adaptación del tributo a la realidad (sin ley tributaria sustantiva). Por tanto, no puede modificar ni hechos imponibles ni elementos esenciales del tributo para garantizar la seguridad jurídica. Las modificaciones que se suelen hacer se refieren a la cuantificación del tributo.
  • Ley tributaria sustantiva: cualquier ley que no sea la Ley de Presupuestos (leyes propias de cada tributo -IRPF, IVA- o que regulen aspectos del tributo), si regulan elementos concretos de la relación tributaria (TC). Valen Decretos-Leys (según el TS, si se dan condiciones de extraordinaria y urgente necesidad, los Decretos-Leys podrán habilitar a la Ley de Presupuestos para incluir esa modificación del tributo). El límite no afecta a las CCAA.
• Materiales: la Constitución no dice nada sobre límites materiales, los va definiendo el TC. Las primeras reglas tributarias regulaban todo y poco a poco se han ido introduciendo límites materiales, sobre todo a través de sentencias del TC. El TC exige 2 requisitos: conexión de la materia con el contenido propio de la Ley de Presupuestos y justificación de la inclusión de esa materia conexa en la Ley de Presupuestos. Lo que es materia conexa y lo que no es, es un concepto jurídico indeterminado.

Ley de Presupuestos y Leyes de Acompañamiento

Existen restricciones del TC a la práctica de incluir alteraciones en los impuestos a través de la Ley de Presupuestos. Normalmente, las modificaciones tributarias hechas en la Ley de Presupuestos son sobre aspectos cuantitativos. También se intentaron hacer reformas generales, declaradas inconstitucionales en 1992.

Otra vía de modificación: en las Leyes de acompañamiento se publican cuestiones que el TC declaró como inconstitucionales en la Ley de Presupuestos. Estas leyes son muy criticadas por la doctrina, porque vulneran el derecho a la seguridad jurídica.

IV. Relaciones Financieras con Otras Administraciones

España es un país descentralizado administrativamente que presenta 3 niveles de gobierno: central, autonómico o regional y local. Cada 1 de estos niveles tiene plena autonomía financiera (capacidad para decidir y aprobar su presupuesto). Pero tienen que cumplir determinados principios:

• Equidad horizontal: ciudadanos con obligaciones fiscales similares deben tener acceso a un nivel similar de servicios públicos.
• Equidad vertical: los recursos que existan deben repartirse entre los distintos niveles de gobierno, en función de sus competencias.
• Responsabilidad: cada nivel de gobierno es responsable de sus decisiones en relación con el gasto e ingresos que puedan utilizar.
• Neutralid: el sistema de financiación debe ser neutro, no pueden existir distorsiones en las decisiones de cada nivel de gobierno.
• Suficiencia: los niveles de gobierno tendrán los recursos necesarios para ejercer sus competencias asumidas.

También están descentralizados los ingresos y gastos entre las distintas administraciones territoriales. Existe un presupuesto central pero también presupuestos en las CCAA y en los ayuntamientos. Sin embargo, pese a esta descentralización, el Estado tiene un papel importante, ya que debe:

• Establecer una serie de mecanismos de financiación para garantizar la prestación de servicios públicos mínimos y de forma homogénea en el territorio español (principio de solidaridad y cohesión interterritorial).
• Promover actos internos de disciplina financiera entre las AAPP, ya que hay pluralidad de presupuestos, pero los objetivos de las distintas Administraciones tienen que ser compatibles con los nacionales.
• Presentar un papel financiador de las administraciones regionales y locales.

Presupuesto de las CCAA

Las CCAA tienen autonomía financiera para regular su propio régimen presupuestario. Esta autonomía se recoge en el artículo 17 de la LOFCA: las CCAA tienen competencia para “la elaboración, examen, aprobación y control de sus presupuestos” (coordinados con la Hacienda del Estado: el órgano de coordinación es el Consejo de Política Fiscal y Financiera).

Fuentes de Financiación de las CCAA

• Tributos propios: no pueden recaer sobre los mismos hechos imponibles que grava el Estado. Se deben respetar los límites territoriales de la CA. Las gestionan, liquidan, recaudan e inspeccionan.
• Tributos cedidos: los establece y regula el Estado. La CCAA obtiene parte o todo el ingreso. Puede tener competencias normativas. Ej. IRPF, IP, ITPAJD, ISyD, IVA de las CCAA…
• Participación en los ingresos del Estado: para esto se crea el Fondo de Suficiencia, que cubre la diferencia entre las necesidades de gasto y la capacidad fiscal de cada CCAA (para que presten servicios en condiciones similares).
• Fondo de Compensación Interterritorial (FCI): corrige desequilibrios económicos interterritoriales y ayuda a hacer efectivo el principio de solidaridad. El FCI se reparte proporcionalmente atendiéndose, sobre todo, a la población, aunque también a los niveles de paro, superficie del territorio, dispersión de la población…
• Asignaciones de nivelación: para garantizar que se prestan servicios públicos fundamentales (educación + sanidad) en todo el territorio español, cuando la CCAA no puede cubrirlos con tributos cedidos o recargos sobre tributos del Estado.
• Otras transferencias: transferencia de fondos comunitarios (Fondo Social Europeo, FEDER…).

Especialidades en Navarra y País Vasco

• La disposición adicional 1ª de la CE reconoce unos derechos históricos a los territorios forales. Esta disposición es la base de la existencia del régimen de Convenio económico en Navarra y Concierto económico en País Vasco.
• Convenio y Concierto se aprueban por las Cortes Generales mediante ley. Antes de aprobarse la ley, intervienen las instituciones de Navarra y País Vasco. En las Cortes solo se puede aprobar o no la ley (no enmiendas, ni modificar nada).
• Son importantes en materia tributaria, pero no tanto en materia presupuestaria. Las Haciendas de estas CCAA se rigen por la LOFCA, siempre que no se opongan a su régimen foral. Sí tienen regulación para la estabilidad.
• En cuanto a las contribuciones al Estado debemos diferenciar:

• Navarra: aportación anual a cargas generales del Estado. 4 pagos de igual importe por ejercicio.
• País Vasco: entrega cupo al Estado. El cupo global está integrado por los cupos de cada uno de los territorios históricos. 3 plazos iguales por ejercicio.

Presupuestos de las Entidades Locales

El artículo 2 TRLHL señala los recursos propios de las EELL (Ej. IBI), la participación en los tributos del Estado, de las CCAA y otras transferencias y el endeudamiento local.

Relaciones con la Unión Europea

España debe hacer aportaciones para financiar el gasto comunitario (España ayuda a recaudar impuestos para la UE y cuando los tiene, se los transfiere):

• Recursos propios tradicionales (RPT) comunitarios: derechos de aduanas, exacciones agrícolas, etc.
• Recurso sobre el IVA.
• Recurso RNB (renta nacional bruta).

Recibe transferencias de fondos comunitarios (PAC y política regional, y fondos de cohesión): el Presupuesto de la UE tiene que estar equilibrado (ingresos suficientes para financiar gastos, no cabe endeudamiento), pero el Presupuesto comunitario se puede rectificar a lo largo del ejercicio, en función de la evolución de la situación económica.