Evolución y Fundamentos del Derecho Administrativo y del Estado

Evolución Histórica y Bases del Derecho Administrativo

La Administración pública y el Derecho administrativo no son fruto exclusivo del constitucionalismo; sus raíces profundizan en la creación del Estado de derecho, la división de poderes y la garantía de los derechos ciudadanos. Nacen propiamente con la Revolución Francesa, ya que en la monarquía absoluta existían oficiales públicos con tareas administrativas sometidas al derecho, donde el rey y su Estado centralizado operaban con un modelo de secretarios o consejos.

De la Monarquía Absoluta al Estado Liberal

Con el despotismo ilustrado, el Estado intentó aumentar la riqueza del país y el bienestar de los súbditos (bajo el lema "todo para el pueblo, pero sin el pueblo"), lo que contribuyó a la centralización. El rey aumentó sus funciones (justicia, defensa, hacienda y relaciones internacionales), incorporando la policía, lo que requirió personal y reglas específicas. El Estado liberal comenzó a hacerse necesario en el siglo XVIII ante la incapacidad del monarca para asumir todas las obligaciones.

Entre las causas de la Revolución Francesa destacan:

• Las ideas de la Ilustración.
• La independencia de Estados Unidos.
• Malas cosechas que derivaron en hambre y crisis industrial.
• La búsqueda de poder por parte de la burguesía.

Los principios revolucionarios alcanzaron su máximo esplendor con Napoleón y quedaron plasmados en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, bajo el lema: libertad, igualdad y fraternidad.

Pilares Fundamentales del Sistema Constitucional

Principio de Legalidad

La ley es la emanación de la soberanía popular al ser dictada por la asamblea. Debe ser un mandato general, abstracto, sencillo, público, objetivo y corto. Rousseau sostenía que la ley no solo es una forma de ordenación social, sino también el fruto de la participación ciudadana, siendo el único medio de sujeción consentido mediante el cual los ciudadanos renuncian a una parte de su libertad en favor del bienestar general. Este principio evolucionó hasta llegar a Kelsen.

Separación de Poderes: Relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Judicial

Se crearon tres grandes poderes frente al poder absoluto anterior: legislativo, ejecutivo y judicial. Esto dio lugar a diversas lecturas sobre las relaciones entre el ejecutivo y el judicial:

1. Lectura radical de exención de jurisdicción: Ninguno de los poderes debe interferir en los otros. El ejecutivo poseía la fuerza para exigir el cumplimiento y el judicial vigilaba las desviaciones. Napoleón aplicó en 1790 la exención judicial bajo el principio de que juzgar a la Administración es también administrar.
2. Jurisdicción retenida: Surgida con Napoleón en 1810 para evitar que el control judicial dañara a la propia Administración. Se crearon jueces propios dentro de la Administración (la figura de la administración-juez o Consejo de Estado), lo que hoy se entiende como recursos administrativos y garantía ciudadana.
3. Jurisdicción delegada: En 1872 se permitió a los jueces juzgar al ejecutivo, consolidándose los tribunales administrativos y la jurisdicción contencioso-administrativa.

Relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo

El poder legislativo dicta las normas a las que quedan sometidos los poderes públicos y los ciudadanos. El ejecutivo tiene como misión vigilar y asegurar el cumplimiento de las leyes mediante la coacción. Con el tiempo, el ejecutivo adquirió potestad reglamentaria, dando lugar a:

• Reglamentos ejecutivos: Complementan y completan la ley.
• Reglamentos independientes: Regulan materias nuevas sin una norma previa superior.
• Reglamentos con fuerza de ley (Decreto-ley y Decreto legislativo): Adoptados por el gobierno con rango de ley.

Centralización y Modelo Administrativo

La Revolución Francesa impulsó un sistema organizativo uniforme y centralista dependiente del gobierno. La centralización buscaba:

• Romper con los derechos históricos y forales.
• Crear un poder monolítico central capaz de extender sus decisiones a todo el territorio.

Napoleón estructuró la administración periférica dividiendo el territorio en departamentos dirigidos por prefectos, un modelo importado a España y perfeccionado por Javier de Burgos con la creación de las provincias. En el ámbito local, se sustituyeron las múltiples organizaciones tradicionales por las comunas o municipios.

Nacimiento del Estado Social y del Bienestar

Tras las guerras mundiales, el crack del 29 y el surgimiento de nuevas demandas sociales y urbanas, se pasó de un Estado protector de libertades a un Estado proveedor de bienestar. Se exigió una mayor intervención de los poderes públicos, consolidando:

• La prestación de servicios indispensables (creación del concepto de servicio público).
• La penetración en ámbitos antes reservados al derecho privado, como el derecho laboral.
• La intervención económica para garantizar reglas mínimas en el mercado.

Transformaciones Recientes: Descentralización y Mercado

A partir de los años 50 y con mayor intensidad desde 1996, se produjo un proceso de descentralización organizativa y territorial:

• Descentralización organizativa: Creación de entes especializados, concesiones administrativas, nacionalizaciones y, posteriormente, procesos de privatización, desregulación y creación de administraciones de regulación del mercado.
• Simbiosis entre derecho público y privado: Se produce una administrativa de las relaciones privadas (límites al uso de la propiedad) y una privatización de la actividad administrativa para ganar eficacia.
• Descentralización territorial: Otorgamiento de autonomía política y administrativa a los niveles locales y regionales para dar respuesta a movimientos históricos y regionalistas.

Bases Dogmáticas del Derecho Administrativo

A medida que la Administración evolucionó, se consolidó un conjunto de normas y principios propios que la separan del derecho civil. Para definir y delimitar el Derecho administrativo, la doctrina ha elaborado diversas tesis:

1. Tesis Objetivas

Sitúan el eje en la función o el fin que realiza la Administración:

• Criterio de la función ejecutiva: Donde hay ejecución de leyes, existe derecho administrativo (Laferrière, Manu Colmeiro).
• Criterio del servicio público: Defendido por Léon Duguit y Jèze, sostiene que lo define la prestación de servicios públicos orientados al interés general.
• Criterio del fin público: Atiende a la satisfacción de las necesidades colectivas que los ciudadanos no pueden alcanzar por sí mismos.

2. Tesis de la Potestad Pública

Propuesta por Maurice Hauriou, define el Derecho administrativo a partir de los poderes exorbitantes y prerrogativas que utiliza la Administración para modificar, crear o extinguir situaciones jurídicas (teoría del dominio público).

3. Tesis Subjetivas y Orgánicas

Consideran que la Administración no es solo una función, sino alguien, un sujeto dotado de personalidad jurídica:

• Tesis orgánicas: Conjunto de órganos bajo la dependencia del Gobierno.
• Tesis personalistas (García de Enterría y Giannini): Definen la Administración como un sujeto titular de derechos y obligaciones, dotado de personalidad jurídica propia.

García de Enterría define el Derecho administrativo como un derecho de naturaleza estatutaria, ya que regula singularmente a los sujetos agrupados bajo la Administración pública, sustrayéndolos del derecho común y dotándoles de un régimen caracterizado por un doble papel: privilegiado (otorga potestades a la Administración) y garantizador (protege los derechos de los ciudadanos).

Consagración Legislativa

Este modelo dogmático ha quedado plasmado en textos constitucionales y legales, como el artículo 103 de la Constitución Española, que configura a la Administración como un conjunto de órganos al servicio de los intereses generales, y en la normativa reguladora de las administraciones públicas y del régimen jurídico.