Evolución normativa del régimen del suelo y la ordenación urbana en España

Resumen

El documento recorre la evolución de la legislación española sobre el régimen del suelo y la ordenación urbana, desde la Ley de 1956 hasta las reformas de 2007, 2008 y 2013. Explica los principios de cada norma, el reparto competencial tras la Constitución de 1978, el impacto de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 y la transición de la clasificación tradicional del suelo a la situación básica de suelo rural o urbanizado.

Puntos clave

La Ley de 12 de mayo de 1956 concibió la función urbanística como función pública y el derecho de propiedad como un derecho limitado por la ley y los planes.
La Constitución de 1978 atribuyó a las Comunidades Autónomas competencias exclusivas en ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997 anuló buena parte del Texto Refundido de 1992 por razones competenciales.
El Texto Refundido de 1998 definió el suelo urbanizable como el suelo no transformado y no excluido de la transformación, con el objetivo de abaratar la vivienda.
La Ley 8/2007 introdujo el principio de desarrollo sostenible y eliminó la clasificación urbanística tradicional, distinguiendo entre suelo rural y suelo urbanizado.
La Ley 8/2013 flexibilizó el marco normativo y amplió la noción de suelo urbanizado.

Ponte a prueba

I. La Ley de 12 de Mayo de 1956: Fundamentos Iniciales

La Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956 estableció los preceptos fundamentales que rigieron la materia durante décadas. Sus pilares esenciales fueron:

Preceptos Rectores

El Urbanismo como Función Pública Indeclinable: Se reconoció que los poderes públicos poseen la potestad sobre la totalidad del territorio.
Concepción del Derecho de Propiedad Inmobiliaria: Este derecho se concibió como un derecho limitado en su contenido por la ley urbanística. Los planes determinan, en cada caso concreto y sujeto al cumplimiento de los deberes específicos que la ley y los planes imponen a su titular.
El Plan como Eje del Sistema: La puesta en práctica de la ordenación urbanística se articuló en torno al desarrollo de los planes. Se constató que el sistema falló debido a la demora en el proceso de planeamiento.

Esta ley fue objeto de reforma, destacando la reforma de 1975 y el posterior Texto Refundido de 1976.

II. La Constitución de 1978: Nueva Ordenación Jurídica y Territorial

La Constitución supuso una reconfiguración del marco competencial y valorativo del urbanismo:

Valores Rectores de la Política de Ordenación Urbanística

Se establecieron valores que debían desempeñar un papel rector:

Protección del medio ambiente y utilización racional de recursos naturales.
Conservación y promoción del patrimonio histórico, cultural y artístico.
Acceso a la vivienda, ligada a la utilización del suelo conforme al interés general.
Participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística.

Distribución Constitucional de Competencias

El urbanismo se consolidó como una competencia y responsabilidad irrenunciable de los poderes públicos:

Comunidades Autónomas (CCAA): Asumieron competencias exclusivas en materia de Ordenación del Territorio (OT), Urbanismo y vivienda, incluyendo el poder de legislar, ejecutar y gestionar.
Estado: Mantuvo competencias residuales, aplicándose la Ley de Suelo de 1976 y sus normas complementarias (con mención especial a Ceuta y Melilla). Se observó que el desarrollo legislativo autonómico fue, en general, respetuoso con el Texto Refundido de 1976.

III. La Reforma de 1992 y la Sentencia del Tribunal Constitucional

La Ley de 1992 (Texto Refundido de 1992) supuso una reforma global de la legislación estatal preconstitucional en materia de régimen del suelo y ordenación urbana.

Impacto de la Jurisprudencia Constitucional

Una parte de las CCAA impugnó la ley de 1990-1992 ante el Tribunal Constitucional por cuestiones competenciales. La Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997:

Anuló, por razones estrictamente competenciales, buena parte del Texto Refundido, desestabilizando el ordenamiento urbanístico vigente (derogando prácticamente toda la ordenación promulgada en 1992).
Estableció la doctrina de que el legislador estatal carece de competencia en materia de Ordenación del Territorio y Urbanística.

IV. El Texto Refundido de 1998: Carácter Liberador del Suelo

El Texto Refundido de 1998 buscó reequilibrar el sistema, introduciendo dos modificaciones importantes:

Modificó el régimen de valoraciones.
Reconsideró la figura del suelo urbanizable: se definió como todo el suelo que no estuviera ya transformado (urbano) o que, por alguna razón especial, debiera ser apartado de futuros procesos de transformación (no urbanizable). El objetivo era facilitar la oferta de suelo y abaratar el precio de la vivienda.

V. La Ley 8/2007 y el Texto Refundido de 2008

El TRLS 2/2008, derivado de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, introdujo el principio general del desarrollo sostenible y prescindió de la clasificación urbanística tradicional del suelo.

Nueva Situación Básica del Suelo

Se consideraron dos situaciones básicas del suelo:

Rural.
Urbanizado.

A partir de esta clasificación se concretaban los derechos y deberes de los propietarios y su valoración. Los deberes de los propietarios dejaron de depender tanto de lo que estableciera el plan, como de la situación intrínseca del suelo (rural o urbanizado).

VI. Flexibilización Posterior

La Ley 8/2013, de rehabilitación, regeneración y renovación urbana, flexibilizó el marco normativo, ampliando la noción de suelo urbanizado.

Preguntas frecuentes

¿Qué establecía la Ley del Suelo de 1956?

Reconocía el urbanismo como función pública indeclinable y concebía el derecho de propiedad inmobiliaria como un derecho limitado por la ley urbanística y por los planes. El plan era el eje del sistema, aunque su demora en la tramitación fue una de sus deficiencias.

¿Por qué anuló el Tribunal Constitucional buena parte del Texto Refundido de 1992?

Varias Comunidades Autónomas lo impugnaron por cuestiones competenciales. La Sentencia 61/1997 declaró que el legislador estatal carece de competencia en materia de ordenación del territorio y urbanística.

¿Qué cambió con el TRLS 2/2008?

Introdujo el principio general del desarrollo sostenible y prescindió de la clasificación urbanística tradicional del suelo, distinguiendo entre suelo rural y suelo urbanizado. Los deberes de los propietarios pasaron a depender de la situación intrínseca del suelo y no solo del plan.