Expropiación Forzosa: Requisitos, Procedimiento y Justiprecio en España

Requisito de la necesidad de ocupación

La potestad expropiatoria está delimitada por la Ley a través de un procedimiento que constituye una garantía de rango constitucional. Como requisito previo, debe existir una calificación legal de utilidad o interés público del fin al que se afectará el objeto a expropiar. Supuesta la existencia de este requisito puede iniciarse todo el procedimiento.

La Ley diseña un procedimiento general y varios procedimientos especiales. El general se articula en las siguientes fases:

1. Declaración de necesidad de ocupación.
2. Valoración y determinación del justiprecio.
3. Pago.
4. Ocupación.

Declaración de necesidad de ocupación

Esta fase tiene gran importancia, ya que supone concretar en los bienes determinados las exigencias de la utilidad pública o interés social que legitiman la expropiación. En definitiva, se trata de decir qué bienes se van a expropiar de manera particularizada. Con este trámite se cumplen cuatro cometidos:

• Concretar los bienes necesarios.
• Controlar la legalidad de la causa.
• Permitir debatir otras alternativas de bienes.
• Permitir fiscalizar la extensión necesaria de la expropiación, y por tanto plantear la expropiación parcial.

Esta fase se contiene en pieza separada y comprende los siguientes trámites:

1. Relación concreta e individualizada: el beneficiario debe realizar una relación concreta e individualizada de los bienes o derechos cuya ocupación considera necesarios. En esta relación se deben describir todos los aspectos.
2. Información pública: recibida esta relación, el subdelegado del Gobierno abrirá un periodo de información pública durante 15 días. Durante este trámite, cualquiera puede aportar por escrito alegaciones para rectificar errores, oponerse a la necesidad de ocupación por razones de fondo o forma. Si se proponen otros bienes alternativos, deberá motivarse. La omisión del trámite de información pública conlleva la nulidad del expediente expropiatorio.
3. Resolución: a la vista de las alegaciones formuladas, el subdelegado del Gobierno resolverá en plazo máximo de 20 días sobre la necesidad de ocupación, describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a los que afecta la expropiación y designando nominalmente a los interesados.

Dicho acuerdo se notifica personalmente a los interesados. Este acuerdo de necesidad de ocupación dictado por el gobernador civil inicia el expediente expropiatorio.

La importancia práctica de esta fase, sobre todo a efectos de concreción e identificación de los bienes, ha quedado desvirtuada por la aplicación que se hace del art. 17.2 de la Ley, que permite entender implícita la declaración de necesidad de ocupación cuando un proyecto de obras o servicio incluya la descripción material detallada de los bienes y derechos necesarios para la expropiación. En estos casos, con la aprobación de dicho proyecto de obras se entenderá ya cumplido el trámite de necesidad de ocupación. Además, conforme al art. 52.1 de la Ley, este supuesto se generaliza para los casos de expropiación urgente.

El efecto más importante de la declaración de necesidad es que con ella se entiende iniciado el procedimiento expropiatorio. La fecha de dicho acuerdo sirve de dies a quo para el cómputo de intereses de demora en la fijación del justiprecio.

El justiprecio: naturaleza y criterios de valoración

a) La regla del previo pago y la naturaleza del justiprecio

El administrado está sujeto al ejercicio de la potestad expropiatoria y, por tanto, al sacrificio en que la expropiación consiste. Este sacrificio afectará a una parte de su patrimonio, pero no puede afectar a su integridad patrimonial, integridad que debe garantizarse con la indemnización expropiatoria. La indemnización expropiatoria es algo esencial: si no existiera, estaríamos ante una confiscación y no ante una expropiación.

Ahora debemos preguntarnos si es consustancial a la expropiación que la indemnización sea previa a la ocupación. Así se ha entendido tradicionalmente, y ello porque se entiende que el acta de pago es el título de adquisición de la propiedad.

El artículo 124 de la Ley establece que nadie podrá ser expropiado sino por causa de utilidad pública o interés social, previa la correspondiente indemnización. Sin embargo, el artículo 33.3 de la Constitución dispone que nadie podrá ser privado de sus bienes o derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización. Nos preguntamos si de la lectura del artículo 33 se desprende que queda constitucionalmente sustituida la exigencia de que el pago sea presupuesto para la ocupación. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, aunque según García de Enterría el TC va demasiado lejos.

b) Conceptos indemnizables y momento de valoración

El artículo 36 de la Ley establece unas reglas para valorar los bienes. De esta lectura deducimos:

1. La indemnización solo se extiende al valor objetivo del bien y no a su valor sentimental. Este será compensado con el llamado premio de afección, cifrado en un 5% sobre el valor del bien.
2. La tasación debe referirse al valor que tengan los bienes al tiempo de iniciarse el expediente de justiprecio, evitando el perjuicio para el expropiado como consecuencia de la inflación.
3. Se excluyen como indemnizables las plusvalías que se generen como consecuencia del propio expediente expropiatorio.
4. Las mejoras en el bien solo son indemnizables si son anteriores a la iniciación del expediente expropiatorio, y si son posteriores, si tienen el carácter de necesarias para la conservación del bien.

Procedimientos de determinación del justiprecio

Una vez firme el acuerdo de necesidad de ocupación, se procede a la fijación del justiprecio. Se tramita en la pieza separada y en expediente individual para cada uno de los propietarios. Es posible la valoración por dos sistemas:

1. Mutuo acuerdo

La Ley establece como sistema prioritario el de mutuo acuerdo entre el beneficiario y el expropiado, para cuya conclusión fija un plazo de 15 días. No obstante, en cualquier momento posterior de la tramitación puede formalizarse el acuerdo.

2. Por el Jurado Provincial de Expropiación

La Administración tramita la pieza separada de justiprecio y requiere a los expropiados para que, en el plazo de 20 días, presenten las hojas de aprecio, en las que deberá constar la valoración estimada del bien expropiado.

• Si el beneficiario acepta esta valoración, se entiende que existe mutuo acuerdo y concluye el expediente de justiprecio.
• Si no la acepta, formulará su propia hoja de aprecio, que se notificará al propietario, el cual, dentro de los 10 días, podrá aceptarla o rechazarla.
• Si la rechaza, el expediente pasa al Jurado Provincial de Expropiación, que a la vista de las hojas de aprecio fijará el justiprecio.

Es importante la valoración dada por cada parte en las hojas, pues cada parte no podrá pretender cifras contradictorias en adelante: el expropiado no podrá pretender una cifra mayor, y el beneficiario no podrá pretender una cifra inferior. Además, el Jurado se atendrá a los límites fijados por las partes.

El Jurado es un órgano de composición mixta y carácter cuasi jurisdiccional, con miembros de la Administración y representantes de sectores implicados. Sus decisiones se toman por mayoría de votos, deben ser motivadas y agotan la vía administrativa.

Pago del justiprecio y responsabilidad por demora

Una vez fijado el justiprecio, se procede al pago del mismo en un plazo máximo de 6 meses. Este pago debe realizarse independientemente de su impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. En caso de que el expropiado rehúse recibirlo, el importe del justiprecio se consignará en la Caja General de Depósitos.

De este pago se levantará acta de pago, que da derecho a la ocupación del bien. El pago se realiza generalmente en metálico, aunque también puede hacerse mediante permuta de terrenos adjudicados por terrenos equivalentes dentro de la misma área de reparto. Inmediatamente después se procede a la ocupación y se levanta acta de ocupación.

La responsabilidad por demora

No podemos hablar de justiprecio como garantía patrimonial del expropiado si, aunque se establezca un sistema correcto de valoración de los bienes, la indemnización expropiatoria tarda en fijarse o, una vez fijada, tarda en hacerse efectiva. La Ley de 1954 consciente del problema articula una serie de técnicas para evitar o atenuar las injusticias sustanciales que derivadas del transcurso del tiempo pueden producirse:

1. Intereses de demora: según los artículos 56 y 57 de la Ley, el beneficiario debe adicionar al justiprecio el interés legal si transcurren 6 meses desde: a) la iniciación del expediente expropiatorio sin haberse fijado el justiprecio, o b) si fijado este no se hace efectivo en otros 6 meses. El devengo de estos intereses es automático y, por tanto, sin necesidad de denunciar la mora. Para que el expropiado tenga derecho a estos intereses, la mora no tiene que serle imputable.
2. La retasación: esta técnica da derecho al expropiado a instar una nueva valoración de los bienes, adaptada a las unidades monetarias actuales, si han transcurrido 2 años desde la fijación del justiprecio sin que el mismo se haya abonado. Para el cómputo del plazo de 2 años, la fecha inicial es la de la fijación administrativa del justiprecio por el Jurado Provincial. En todo caso, el plazo no se interrumpe por la interposición del recurso contencioso. Esta técnica permite al expropiado instar una nueva valoración del bien expropiado presentando una hoja de aprecio. La jurisprudencia entiende que, siendo la retasación una nueva valoración, debe tener en cuenta todas las nuevas circunstancias que puedan haberse producido.