Fundamentos del Estado y la Constitución Española: Elementos, Poderes y Reforma

Elementos del Estado

Partiendo de la concepción clásica, para que exista un Estado es necesario que concurran tres elementos fundamentales: pueblo, territorio y poder soberano.

1.1. Pueblo

En primer lugar, no puede existir Estado sin un elemento personal: el pueblo. El pueblo identifica al conjunto de personas destinatarias de las normas jurídicas. Por ello, en el Estado constitucional, el pueblo se manifiesta jurídica y políticamente en los siguientes aspectos:

• Como titular del poder constituyente: Es quien se dota de la capacidad para elaborar y reformar una Constitución.
• Como cuerpo electoral: Elige periódicamente a sus representantes y participa en los instrumentos de democracia directa.
• Como legitimador de todo poder: El poder ha de estar legitimado por el pueblo de forma directa o indirecta.
• Como creador de las leyes: Las leyes son expresión de la voluntad popular y las únicas que pueden delimitar los derechos de los ciudadanos.

1.2. Territorio

El territorio es el espacio físico donde se asienta un pueblo de forma permanente y donde se ejerce el poder del Estado. El territorio del Estado se delimita conforme a las normas de Derecho Internacional Público y consta de las siguientes partes:

• La superficie de tierra delimitada por las fronteras.
• El mar territorial.
• El espacio aéreo.
• El subsuelo.
• Los recintos diplomáticos.
• Los buques y aeronaves.

El elemento físico posee gran importancia, pues delimita la propia acción del Estado.

1.3. Poder político: El elemento jurídico-político

El poder político no es un elemento real o tangible, sino jurídico. El Estado, como organización política, es capaz de lograr los objetivos de la propia organización superando cualquier resistencia. El poder político se denomina soberanía y presenta dos vertientes:

• Dimensión interna: El poder político que reside en el Estado es el poder supremo, capaz de imponerse frente a cualquier otra institución e instancia en su territorio.
• Dimensión externa: A la que solemos llamar independencia. La soberanía, en el plano externo, parte del reconocimiento internacional del Estado.

División de Poderes

La Constitución contiene la organización de un sistema de separación de poderes, entendida tanto en sentido horizontal —la que existe entre Gobierno, Parlamento y Poder Judicial— como vertical o territorial: municipios, Comunidades Autónomas, Estado y Unión Europea.

Esta separación de poderes puede ser organizada de muchas formas en los Estados democráticos:

• En función de cómo se determine la Jefatura del Estado: Monarquía (como en España) o República (como en Francia).
• Por su forma de Gobierno:
  • Sistema presidencial: Si el Gobierno se estructura de forma que los ciudadanos eligen directamente a su Presidente del Gobierno (ej. EE. UU.).
  • Sistema parlamentario: Cuando los ciudadanos eligen al Parlamento y es este el que aprueba la investidura del Presidente del Gobierno.
• Por la forma de organización territorial: El Estado se puede estructurar territorialmente de forma muy diferente: Estado unitario centralizado (Francia), Estado federal (Alemania) o Estado de las Autonomías (España).

La teoría de Montesquieu

La división de poderes de Montesquieu se centra en dos principios fundamentales:

1. Para poder garantizar la libertad y los derechos fundamentales, es preciso que existan varios poderes dentro del Estado.
2. Cada uno de los poderes asume una de las funciones básicas del Estado (legislar, ejecutar, juzgar) y se fijan sistemas de control y colaboración entre ellos.

Los Poderes del Estado

3.1.1. Poder Legislativo

El poder legislativo es el poder más importante del Estado y es el encargado de elaborar y aprobar la Ley. En los sistemas constitucionales modernos, se caracteriza por garantizar la independencia. Sus funciones principales son:

1. Función de representación: Representar al conjunto de la nación.
2. Función legislativa: Función especial de creación de normas.
3. Función presupuestaria: Aprobación de los presupuestos.
4. Función de control ejecutivo: El Parlamento es el órgano de control político del ejecutivo.

3.1.2. Poder Ejecutivo

El poder ejecutivo es el órgano concebido para ejecutar los mandatos legislativos, quedando subordinado a estos. Está compuesto por un órgano personal, el Presidente, y un órgano colegiado, el Gobierno. Sus funciones son:

1. Función ejecutiva: Cumplimiento de los mandatos contenidos en las leyes y organización de la Administración Pública.
2. Función normativa: Capacidad para presentar proyectos de ley y aprobar determinadas normas con rango de ley.
3. Función de dirección política.
4. Funciones de otros poderes excepcionales.

3.1.3. Poder Judicial

El poder judicial se caracteriza por ser independiente y diferenciado del resto de poderes del Estado. Se distingue por ser un poder difuso, formado por jueces y magistrados. Su órgano de gobierno es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). Para garantizar su independencia, se establecen las siguientes garantías:

• Procedimiento de selección específico.
• Inamovilidad.
• Regulación por Ley de todo lo relacionado con su carrera profesional.

El Referéndum

3.2.1. Concepto y Régimen Jurídico

El referéndum es un procedimiento para la toma de decisiones por el cual los ciudadanos ejercen el derecho de sufragio para decidir acerca de una propuesta de resolución mediante la expresión de su acuerdo o desacuerdo. Está regulado en el artículo 92 de la Constitución Española (CE) y en la Ley Orgánica 2/1980.

3.2.2. Características principales

• Los convocados para participar son los ciudadanos que forman parte del cuerpo electoral.
• Cuenta con diversas garantías administrativas y judiciales.
• No pueden celebrarse referendos 90 días antes o después de unas elecciones.

3.2.3. Tipos de referéndum

La Constitución Española prevé diversos tipos según diferentes criterios:

• Por su naturaleza:
  • Constitucional: Para la reforma de la Constitución.
  • Consultivo: Sobre decisiones políticas de especial trascendencia.
  • Autonómico: Para acceder a la autonomía o aprobar estatutos.
  • Local: Sobre asuntos municipales de especial relevancia.
• Por su obligatoriedad:
  • Preceptivo: Su celebración es obligatoria (ej. reforma agravada de la CE, art. 168).
  • Facultativo: No es obligatoria su celebración (ej. reforma simple de la CE, art. 167).
• Por sus efectos:
  • Carácter vinculante: En casos de reforma constitucional y estatutaria.
  • Carácter consultivo: Según el art. 92 CE y referendos consultivos de las CCAA.

Modalidades específicas

a) Referéndum consultivo: Se utiliza para consultar sobre decisiones políticas de especial trascendencia. La iniciativa corresponde al Presidente del Gobierno, previa aprobación del Consejo de Ministros y con la autorización por mayoría absoluta del Congreso de los Diputados (176 votos). Solo se ha usado en dos ocasiones: 1986 (OTAN) y 2005 (Constitución Europea).

b) Referéndum constitucional: Acto de legitimación de normas relevantes. Puede ser obligatorio (reforma agravada) o facultativo (reforma ordinaria, si lo solicita 1/10 de los miembros de cualquier Cámara). En ambos casos es vinculante.

c) Referéndum autonómico: Previsto para iniciar la iniciativa autonómica (art. 151.1 CE) o para la aprobación/reforma de Estatutos en CCAA de vía rápida (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). Las CCAA también pueden realizar consultas con autorización del Estado (art. 149.1.32 CE), las cuales no son vinculantes.

d) Referéndum local: Los alcaldes, previo acuerdo por mayoría absoluta del pleno y con autorización del Presidente del Gobierno, pueden someter a consulta popular asuntos de competencia municipal relevantes.

Reforma de la Constitución

La reforma es un mecanismo previsto para incorporar modificaciones que exija la realidad social. Se distinguen dos tipos:

• Mutación constitucional: Tiene lugar cuando, sin modificarse el texto escrito, cambia el sentido o interpretación de la norma.
• Reforma constitucional: Consiste en añadir, suprimir o modificar preceptos a través de una ley de reforma.

Hasta la fecha, la Constitución Española de 1978 ha sido reformada dos veces:

1. 1992: Para permitir el sufragio pasivo de extranjeros en elecciones municipales (Tratado de la UE, art. 13.2 CE).
2. 2011: Sustitución íntegra del artículo 135 CE para establecer el principio de estabilidad presupuestaria exigido por Europa.

a) Iniciativa de la reforma

Según los artículos 166, 87.1 y 87.2 de la CE, la legitimación corresponde a:

• El Gobierno.
• El Congreso de los Diputados (suscrita por dos Grupos Parlamentarios o 1/5 de los Diputados).
• El Senado (suscrita por 50 senadores de distintos grupos parlamentarios).
• Las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Nota importante: No cabe la iniciativa legislativa popular para la reforma constitucional.

b) Procedimiento de reforma ordinaria (Art. 167 CE)

Se utiliza para reformas parciales que no afecten a las partes protegidas por el procedimiento agravado.

1. Aprobación: El proyecto debe ser aprobado por una mayoría de 3/5 de cada una de las Cámaras. Si no hay acuerdo, se crea una Comisión Mixta. Si el texto consensuado no logra los 3/5, pero tiene mayoría absoluta en el Senado, el Congreso puede aprobarlo por 2/3.
2. Referéndum facultativo: Se celebrará si lo solicita 1/10 de los Diputados o Senadores en los 15 días siguientes a la aprobación. Es vinculante.
3. Sanción: Una vez aprobada, la reforma es sancionada y promulgada por el Rey y publicada en el BOE.