Fundamentos y Evolución del Derecho Administrativo: De sus Orígenes Históricos al Estado del Bienestar

Evolución Histórica y Bases del Derecho Administrativo

Bases históricas del Derecho Administrativo: Gozan de personalidad jurídica tanto la Administración pública como el Estado, es decir, son titulares de derechos y obligaciones. Los otros sujetos son órganos y no instituciones por no tener personalidad jurídica.

Historia del Derecho Administrativo: Afirmar que la Administración pública y el Derecho Administrativo son fruto del constitucionalismo sería un error grave. El Derecho Administrativo tiene sus raíces en la creación del Estado de Derecho, la división de poderes y la garantía de los derechos ciudadanos. Así, la Administración pública y el Derecho Administrativo en su sentido actual nacen con la Revolución Francesa, pues en la monarquía absoluta había oficiales públicos con tareas administrativas sometidas al Derecho. El rey, como su Estado, era central y, con un modelo de secretarios o consejos, empezó a rodearse de personal que le ayudase.

A partir de esta base, se fueron aumentando sus competencias tradicionales. El Estado intentó aumentar la riqueza del país y el bienestar de los súbditos, sobre todo en el despotismo ilustrado (por ejemplo, se crean bibliotecas: "todo para el pueblo sin el pueblo"), lo que también contribuyó a la centralización. Así, el rey fue aumentando sus cuatro funciones, además de producirse una expansión comercial y territorial (justicia, defensa, hacienda, relaciones exteriores). Entre las funciones añadidas está la de policía; para eso se necesitaba personal y, por supuesto, reglas que los rijan. El Derecho fue entrando en el gobierno, pero el rey no estaba sometido a sus normas.

El Estado liberal comenzó a hacerse necesario a partir del siglo XVIII porque el monarca es incapaz de hacerse cargo de todas las obligaciones. Entre las causas que motivaron la Revolución Francesa están las ideas de la Ilustración, la independencia de EE. UU., malas cosechas que derivan en hambre, y una crisis industrial que puede ser derivada al proletariado que apenas tiene garantías. Por último, la burguesía quiere poder. Las ideas de la Revolución Francesa se extenderán a toda Europa. La Revolución francesa es la victoria del Estado liberal frente al absolutismo. Estos principios revolucionarios tuvieron su máximo esplendor con Napoleón; estos fueron plasmados en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano del 26 de agosto de 1789, en el que se plasman el reconocimiento de los derechos fundamentales de los ciudadanos bajo el lema de Libertad, Igualdad y Fraternidad. En esta época también destaca la aparición de las constituciones, pero los pilares fundamentales son el principio de legalidad y la división de poderes.

Principios Fundamentales del Estado Liberal

• Principio de legalidad: La ley es la emanación de la soberanía popular, ya que es dictada por la asamblea popular. Esta ley tiene que ser un mandato general, abstracto, sencillo, público, objetivo y corto. No hay otro ordenamiento que lo que decide la asamblea. Rousseau decía que la ley no solo es una forma de ordenación de la sociedad sino también fruto de los ciudadanos. La ley era así la única forma de sujeción de los ciudadanos y poderes del Estado, siendo un medio de sujeción consentido ya que con la ley los ciudadanos renuncian a una parte de sus derechos para el bienestar general. Este principio de legalidad fue evolucionando hasta Kelsen.
• Separación de poderes - Relaciones entre el poder ejecutivo y el judicial: Se crean tres grandes poderes que antes estaban en manos del monarca: legislativo, ejecutivo y judicial. Esta división de poderes tuvo varias lecturas; estas eran las disidencias revolucionarias. El poder judicial estaba en manos de la aristocracia y el ejecutivo y legislativo en manos de los revolucionarios, por lo que interesaba tener un ejecutivo fuerte y un judicial débil, lo que sabía sobre todo Napoleón. Hay tres puntos de vista en las relaciones entre ejecutivo y judicial:
  • 1. Lectura radical de exención de jurisdicción: Ninguno de los poderes debe interferir en los otros; aquí nos centraremos en el ejecutivo y judicial. El ejecutivo tenía el poder de la fuerza para exigir el cumplimiento y el judicial vigila las desviaciones. Si el ejecutivo quiere que sus decisiones no las vulnere nadie, no puede haber jueces que paren de replicar las decisiones. Este principio fue sobre todo aplicado por Napoleón en 1790, cuando aplica la exención judicial, donde se indica que juzgar a la Administración es también administrar. Este debate llega al día de hoy al debatir hasta qué punto debe entrar el poder judicial en el terreno del ejecutivo. Antes se decía que en ningún caso. Para solucionar el problema tenemos los actos políticos y los administrativos: los administrativos son judicializados siempre, los políticos unas veces sí y otras no.
  • 2. Jurisdicción retenida: El poder administrativo, como no lo controlaba el poder judicial, esto pudo dañar al propio Derecho administrativo. La solución la dio Napoleón en 1810 con una solución que llega hasta el día de hoy: la jurisdicción retenida. Es decir, la propia Administración tendrá sus propios jueces sin que entren los jueces del poder judicial. Se crea así la figura de la Administración-juez. Hoy en día se llaman recursos administrativos y no se considera exención jurisdiccional, sino garantía ciudadana porque es posible revisar las decisiones de la Administración rápida y gratuitamente. Aquí debemos incluir la figura del Consejo de Estado.
  • 3. Jurisdicción delegada: En 1872 se da paso a la jurisdicción delegada, se permitió a los jueces juzgar al ejecutivo. En España no llegaría hasta 1956. La actual ley de control judicial es del 98. El poder ejecutivo dicta las normas donde quedan sometidos los poderes públicos y los ciudadanos. Se reconoce así al Consejo de Estado como un verdadero tribunal administrativo pudiendo ejercer por sí mismo la jurisdicción contencioso-administrativa. A partir de aquí surge la jurisdicción delegada; el pueblo delega la capacidad de administrar justicia.

Relaciones entre el Poder Legislativo y Ejecutivo

El poder legislativo dicta las normas donde quedan sometidos los poderes públicos y los ciudadanos. El ejecutivo tenía como misión vigilar y asegurar el cumplimiento de las leyes, utilizando los poderes públicos como la coacción. Así, incluso el artículo 44 de la Constitución napoleónica de 1800 dice que los gobernantes proponen las leyes y hacen los reglamentos para asegurar la ejecución. El poder ejecutivo empezó por dictar recordatorios, que fueron evolucionando hasta convertirse en aclaraciones de la norma; aquí se empleaba la técnica llamada décret.

Hoy en día el poder ejecutivo puede dictar:

• Reglamento: Norma jurídica dictada por la Administración pública y con valor subordinado a la ley.
• Decreto-ley: Norma con rango de ley dictada por el poder ejecutivo sin necesidad de intervención o aprobación previa de las cámaras.
• Decreto legislativo: Norma dictada por el ejecutivo previa delegación de las Cortes.

La potestad reglamentaria es vital, ya que compone el 90% del BOE. Los reglamentos tienen tres fases:

1. Reglamentos ejecutivos: Al gobierno y a la Administración se les deja que esas aclaraciones que va introduciendo en los decretos acaben siendo complementos de la ley. Se permite al poder ejecutivo dictar las normas necesarias para completar la ley.
2. Reglamentos independientes: Son normas que dicta el ejecutivo sin necesidad de una ley previa; nacen para regular una materia nueva, donde no hay una norma mayor.
3. Reglamentos con fuerza de ley: Una norma que adopta un gobierno puede derogar leyes anteriores; aquí entrarían el decreto legislativo y el decreto-ley. No quiere decir que el reglamento sea antidemocrático, pero se nota que el ejecutivo toma cada vez más control.

Gobierno versus Administración

Así, el poder ejecutivo adquiere más poder para cambiar la sociedad. Napoleón incluso dijo que con un ejecutivo fuerte se puede cambiar el Antiguo Régimen. Esto supone que el ejecutivo va cediendo una estructura ordenada que le ayude con el cambio social, distinguiendo el gobierno y la Administración. El gobierno toma decisiones políticas y es la cabeza administrativa, y la Administración es el aparato para servir y ayudar al cumplimiento de los objetivos del gobierno.

Centralización Francesa del Poder Administrativo

En la Revolución Francesa nace todo un sistema organizativo dependiente del gobierno y que va a estar perfectamente ordenado, estructurado e institucionalizado: el sistema administrativo. La Administración se caracteriza por ser uniforme y centralista; nace la administración central.

Esta centralización nace por la igualdad social. La igualdad implica una concentración de poder porque niega privilegios personales. También surgen la función pública, los ministros y el Consejo de Ministros, y nace la administración periférica. La administración central se ramifica para ejercer su poder en los demás territorios que se van a llamar departamentos, donde Napoleón colocará a un prefecto suyo para asumir el gobierno de ese departamento. Para eso hay que acotar el territorio; para eso se utiliza el racionalismo francés. Se van a crear unidades geográficas que permiten la aplicación de la ley y que permiten recorrer al subdelegado del gobierno el territorio en 24 horas.

José Bonaparte, siguiendo a su hermano, lleva los departamentos franceses a España aplicando las provincias, pero la perfeccionó Javier de Burgos. En cada una de estas regiones se pone a cargo un subdelegado del gobierno. El centralismo administrativo se lleva a cabo por dos razones:

1. Romper todos los derechos históricos forales.
2. Crear un poder monolítico central que reparta y extienda sus decisiones a todo el territorio (un poder único y uniforme).

En resumen, la centralización fue consolidada por Napoleón, que le dio una fuerte estructura personificada en los prefectos (subprefectos). La uniformidad también se ve en el ámbito local: Napoleón sustituyó las múltiples organizaciones (aldeas, villas, etc.) y las sustituyó por una sola, las comunas, que serán los municipios en España, regidas por los ayuntamientos y la alcaldía. Incluso en la Asamblea Constituyente de 1789 se reconoce que los cuerpos municipales harán dos funciones: las funciones propuestas por el poder municipal y las propuestas por la administración del Estado y delegadas por ella a las municipalidades. Al frente de cada ayuntamiento encontramos un prefecto, pero los ayuntamientos no tienen autonomía para tomar decisiones, ya que las decisiones deben ser comunicadas previamente a la administración central por medio del prefecto. Este es el modelo regido en España hasta 1978, donde cambia el modelo de administración, excepto en las repúblicas.

Nacimiento del Estado Social o Estado del Bienestar

Se pasa de un Estado que protege derechos y libertades (Estado de Derecho) a proveer bienestar a los ciudadanos. Hay necesidad de reconstruir Europa tras las guerras mundiales, así surge más protagonismo de los poderes públicos. También hay una nueva clase trabajadora, el proletariado con malas condiciones laborales. También sale el crack del 29. También surgen las aglomeraciones urbanas, que suponen una distancia del hombre de la economía de autoabastecimiento y nuevos servicios como el asfaltado de las calles. También surge crisis energética, por ejemplo por el cierre del canal de Suez.

Allí se exige mayor intervención de los poderes públicos, sobre todo del ejecutivo, para el bienestar y seguridad de los ciudadanos. Esta idea se refleja en la Constitución de Weimar de 1919, donde surge un nuevo modelo de Estado, el Estado federal, y también surge un nuevo modelo de administración caracterizado por la descentralización. Así surge un modelo de Estado descentralizado, inspirado en el modelo de los EE. UU. Los primeros Estados en adoptar esta política son Alemania e Italia, fortaleciendo un nivel intermedio; posteriormente España, Italia y Francia ceden autonomía a los poderes locales, y finalmente en los 90 también adoptarán este modelo los países del Este.

Así, con el Estado del bienestar, el Estado es protagonista:

1. En la prestación de servicios que se consideran indispensables para el bienestar de los ciudadanos. Nace la idea del servicio público.
2. También se le exige que penetre en ámbitos que antes eran coto de derecho privado, sobre todo en relaciones empresario-trabajador, naciendo el derecho laboral. Se establecen normativas y derechos como el de higiene. En el ámbito económico se exige la intervención para establecer reglas mínimas y garantizar el sostenimiento de la economía (por ejemplo, banca pública).

La Administración crece para prestar esos servicios. Estamos en una época del Estado administrado. El ejecutivo es el principal motor de cambio del Estado social.

Transformaciones del Nuevo Estado en la Administración Pública

A partir de los años 50 en Europa se vive un fenómeno de expansión de la Administración y a partir del 96 se produce una fase de inflexión, se produce una descentralización. La expansión se ve en dos planos: administrativo (entendido como organizacional) o territorial.

En cuanto a la descentralización organizativa, la administración central se especializa en determinadas funciones y servicios y va creando estructuras administrativas para prestar esos servicios. Traslada la titularidad de competencias por parte de una administración a favor de entes con personalidad jurídica propia y con cierta autonomía y creados por la administración que descentraliza sus competencias. Consecuencias de la descentralización organizativa:

• a) Administración especializada.
• b) Intervención administrativa en determinadas actividades privadas.
• c) Concesiones públicas: negocio jurídico por el cual una administración pública atribuye a los particulares actividades de titularidad pública, servicios que debe prestar la administración.
• d) Nacionalizaciones: asunción por la administración de la titularidad de un sector que antes estaba en manos privadas, lo que supone una expropiación de servicios, bienes o recursos (por ejemplo, la producción de armas).

La crisis desde el 96 se debe al traslado de la actividad al sector privado; solo queda el 25% de lo que había en manos públicas y Aznar vendió el 70% del sector público, como por ejemplo Telefónica. También se pretende eliminar la intervención administrativa en determinadas actividades privadas de manera que se rijan por las reglas del mercado. Esto es la desregulación; las concesiones administrativas, por el contrario, se mantienen por ser ventajosas. Todo esto supone un adelgazamiento del Estado y un traspaso de las reglas del mercado, lo que produce un nuevo fenómeno: las administraciones de regulación, que regulan el mercado y solucionan los problemas que los mecanismos del mercado no pueden resolver, como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

Siguiendo con las relaciones entre el Derecho administrativo y el Derecho privado, en el Derecho administrativo se produce una transformación. Nace como una forma de crear reglas propias para funcionar la administración pública y excluir al Derecho privado de este ámbito. Después de la Segunda Guerra Mundial tenemos un Derecho administrativo que tiene una simbiosis con la administración pública, pero:

1. Se administrativizan las relaciones privadas: así, la administración pública entra en el núcleo duro del Derecho civil; por ejemplo, un propietario de un terreno no puede hacer todo lo que quiera, el Derecho administrativo le dice los límites.
2. Se privatizan las relaciones administrativas: así, como la administración pública tiene que prestar servicios y tiene que ser rápida, eficaz y eficiente al hacerlo, a veces el Derecho administrativo no se cumple. A veces las garantías ralentizan el proceso y no se puede servir, así la administración se sirve del Derecho privado para prestar servicios.

En cuanto a la descentralización territorial, el poder centrado del Estado se distribuye entre distintos niveles territoriales. Este puede ser local; aquí se les concede a los municipios autonomía política (poder tomar decisiones que no tomarían otros niveles territoriales) y administrativa. Se otorgan potestades públicas a los municipios, también se les otorgan competencias propias (son materias que se tienen que gestionar en el ámbito local y que tienen que otorgar a los municipios). También hay que darles recursos financieros y tiene que haber un sistema de representación que es el sistema electoral. También se intenta dar demanda a movimientos históricos como el regionalismo. Este reconocimiento tiene dos fines: 1) acallar los movimientos independentistas y trasladar que estarían mejor en el ámbito local que central.

Bases Dogmáticas del Derecho Administrativo

A medida que la administración evoluciona, surgen un conjunto de normas que cada vez más se alejan del Derecho civil; son normas que garantizan derechos a los ciudadanos o que regulan la prestación de servicios. Surgen incluso principios propios que tienen como sujeto a la administración pública. En las universidades se toma conciencia de esto y sobre el año 1870 se empiezan las clases de Derecho administrativo. El Derecho administrativo nace para regular la administración pública; donde haya administración pública, excluimos el Derecho privado.

La evolución del poder judicial también iba a la par, así se distinguen la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa. Así tenemos tesis objetivas y subjetivas:

Tesis Objetivas

La administración se deduce de la pregunta: ¿qué hace? Como la administración es una función del Estado donde se ejecutan las leyes, por lo tanto, donde hay ejecución, hay Derecho administrativo. Tiene su origen en 1870; destaca Laferrière o Manuel Colmeiro. Esta teoría es consecuencia de la división de poderes, pero es incierta puesto que la administración también dicta reglamentos. Por otra parte, no existe distinción entre administración y gobierno, que adoptaba decisiones políticas y es la cabeza de la administración. Además, ejerce actos políticos y administrativos; los políticos no están sometidos a Derecho administrativo (al menos en su totalidad), pero sí totalmente los actos administrativos.

• La administración es la realización de determinados actos de una naturaleza concreta: León Duguit y Hauriou dicen que lo que define la administración es el servicio público. En esta teoría hay dos tipos de personas: los gobernantes y los gobernados. Los gobernantes son nombrados por los gobernados para promover el bienestar de los ciudadanos. Aunque esta teoría sigue viva hoy en día, fue superada porque: a) determinados servicios públicos se prestan por empresas privadas; b) debido al caso de una niña atropellada por un camión de una empresa privada contratada por el Estado, los padres acuden al tribunal civil que dicen que no es de su competencia, igual que el contencioso-administrativo. Se determinó que había de aplicarse el Derecho administrativo y se reconoce así que las relaciones privadas pueden ser sometidas a Derecho público. El Derecho público puede aplicarse así a instituciones privadas. Se determinó también que la administración pública era cualquier actividad de aplicación de normas; donde se aplican las normas, habría administración pública.
• Fines que realiza (solo en los apuntes): La clave no es lo que hace sino los fines que realiza. Si los fines son públicos, entonces se aplica el Derecho administrativo. Destaca la teoría de Forsthoff, que dice que el fin del Estado es proporcionar el mayor grado de bienestar posible a sus ciudadanos en los medios en los que no pueden proporcionárselo por sí mismos. Esta teoría quedó en el olvido por el mal uso del nazismo.
• Teoría de la potestad pública (apuntes teoría de los medios): Destaca Hauriou, proponiendo una teoría que dice que el Derecho administrativo se define por los poderes que utiliza la administración. Esto lo hace utilizando las potestades públicas, que son poderes para alterar, extinguir o crear normas. Donde se ejerza el poder público, eso es administración pública y ahí hay que aplicar el Derecho administrativo. Sigue vigente. Este poder público se puede imponer sobre los bienes para protegerlos del mercado. A él se le debe la teoría de dominio público, que determina que determinados bienes no pueden ser susceptibles de propiedad privada (1900-actualidad).

Tesis Subjetivas

Según estas, la administración es la contestación a la pregunta: ¿quién hace? La administración no es algo, es alguien y hace unas funciones equis. En España tiene más peso las tesis subjetivas por influencia de Italia; en cambio, en Francia, las objetivas (1950-actualidad).

• Tesis orgánicas: La administración es un conjunto de órganos bajo la dependencia del gobierno y sometidos jerárquicamente a este, aunque hay administraciones que no dependen del gobierno, como por ejemplo los colegios profesionales. Como teórico destaca Falla.
• Tesis personalistas: Los pioneros son García de Enterría y Giannini. Estos juristas atribuyen personalidad jurídica a la administración y dicen que la administración no es solo un conjunto de órganos dependientes del gobierno, sino que es un sujeto. La personalidad jurídica es el reconocimiento jurídico de la calidad de persona. Esto implica una doble actitud: activa (ser titularidad de derechos y obligaciones) y pasiva (de responder jurídicamente ante la comunidad). Las administraciones públicas como organizaciones personificadas desarrollan sus tareas materialmente a través de personas físicas integradas en ellas. Pero las actuaciones de las personas físicas integradas en otra jurídica no se consideran como propios de las primeras, sino que se imputan a la organización personificada a la que pertenecen: la administración, pues dichas personas físicas se consideran como órganos de la persona jurídica. Jurídicamente estas acciones son acciones de la administración. La administración no es un conjunto de órganos bajo la dependencia del gobierno, sino que la administración es un sujeto dentro de la actuación del Estado. Los gobernantes ejercen el poder a través de organizaciones (las administraciones públicas), cada una de las cuales es una persona jurídica.

Para la tesis subjetiva, las funciones son algo históricamente variable con dependencia de la demanda social. También se defiende que la administración a veces puede no estar dependiendo del gobierno. Enterría define el Derecho administrativo como un derecho de naturaleza estatutaria en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de administración pública, subtrayendo a estos sujetos singulares del Derecho común. Así podemos desbrazar esta definición en:

1. Derecho de naturaleza estatutaria: el Derecho administrativo opera como si fuese la norma interna de la administración pública.
2. El Derecho administrativo es el común de lo público, de la administración, de la misma manera que el Derecho civil es el regulador de las relaciones privadas.
3. El Derecho administrativo es el único poder público interno del Estado por ser la administración pública el único cuerpo del Estado con personalidad jurídica.
4. Es completo; crea sus propios principios generales y a partir de estos rellena las lagunas.
5. Tiene un doble papel: privilegiador (otorga derechos a la administración) y garantizador (garantiza los derechos de los ciudadanos ante la administración).
6. Si hay administración pública, se debe aplicar el Derecho administrativo; si no, no.

Enterría tuvo que solucionar varios problemas de esta teoría:

1. En cuanto a los concesionarios públicos, establece que estos son personas nombradas por la administración cuyas actuaciones de Derecho público se imputan a la administración, que es persona jurídica titular de derechos y deberes. Existe un contrato entre el delegado y la administración pública.
2. Enterría explica las empresas públicas (como por ejemplo sociedad anónima) que nacen de la administración pública y no están sometidas al Derecho administrativo sino al mercantil, y no realizan funciones administrativas. Así, no son administración pública, sino que son propiedades de la administración pública, lo que se refleja en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas.
3. En cuanto a la aplicación del Derecho administrativo a los órganos constitucionales, en casos como por ejemplo la compra de bienes por las Cortes, aquí Enterría dice que es una opción del legislador someterse al Derecho administrativo; no altera en lo más mínimo al Derecho administrativo. Esto son competencias de atribución.
4. El problema que Enterría no supo resolver es el de la huida del Derecho administrativo: la administración como persona jurídica se va a hacer someter al Derecho privado en lugar del Derecho administrativo en el ejercicio de sus funciones.

Tesis Adoptada por el Legislador

En el artículo 103 de la CE se habla de la administración como si fuese un conjunto de órganos organizados y le otorga personalidad jurídica al Estado. En cuanto a los artículos 140 y 141 de la CE se da personalidad jurídica a los municipios y provincias, lo que se ajusta a las tesis personalistas. El artículo 3.4 de la LRJAP dice que la administración pública tiene personalidad jurídica relacionándose con la tesis personalista. En cuanto a la LOFAGE, en el artículo 2 hace referencia a que la administración son órganos jerárquicamente organizados con personalidad jurídica.

Cláusulas Constitucionales del Estado

Cláusula de Estado de Derecho

Fue concebida por la doctrina alemana en la Ley Fundamental de Bonn. Se compone de: principio de legalidad, supremacía y reserva de ley, división de poderes, protección de ciudadanos por tribunales independientes y responsabilidad del Estado por actos ilícitos. Los artículos en los que aparece la cláusula de Estado de Derecho son:

• Art. 1.1 CE: Garantiza que España está en un Estado de Derecho.
• Art. 9.3 CE: Dice que es el Estado de Derecho.
• Art. 97 CE: El gobierno realiza sus funciones de acuerdo con el Derecho.
• Art. 103 CE: Habla del contenido del Estado de Derecho, pero en un contexto de administración pública.

Principio de Legalidad

El principio de legalidad supone que la administración debe actuar siempre según el ordenamiento jurídico, algo garantizado en los artículos 9.1 (dispone que los ciudadanos y poderes públicos están sujetos a la Constitución y ordenamiento jurídico), 9.3 (la Constitución garantiza el principio de legalidad, el gobierno debe ejercer sus funciones según la Constitución y las leyes) y 103 (la administración ha de actuar según la ley y el Derecho). El resaltamiento de la obligación del gobierno y la administración de cumplir la ley muestra la especial dedicación que deben de hacer ambos al cumplirla. De ello se extraen tres cuestiones:

• a) Sometimiento de la administración al Derecho: El principio es extraído del artículo 103 CE, que dice que la administración debe actuar según la ley y el Derecho, de lo que se extrae: 1. La administración no solo queda sometida a las leyes de las Cortes, sino también a otras normas del ordenamiento jurídico. 2. Toda actividad del ordenamiento jurídico debe realizarse dentro del Derecho, lo que no significa que la administración debe centrarse en realizar sus funciones en aplicar el Derecho. Aquí también cabe decir que cuando el artículo 103 se refiere a los términos ley y Derecho, hay que decir que no es una reiteración, ya que la administración queda vinculada por sus reglamentos, pero antes debe ser contrastada por una ley. ¿En las materias con rango de ley? Si no se cumple, no se cae en ilegalidad, sino en arbitrariedad, infringiendo el artículo 9.3 CE respecto a la arbitrariedad.
• b) Vinculación a la ley en sentido formal: Existen dos formas de vinculación a la ley:
  • Vinculación positiva: Lo que no está permitido, está prohibido; si una actuación no está comprendida en una norma, está prohibida.
  • Vinculación negativa: Lo que no esté prohibido por la ley se considera permitido, siendo la ley solo un límite.
  En España se utilizan ambas vinculaciones. Por ejemplo, la vinculación directa aparece en la reserva de ley; la administración no puede dictar directamente reglamentos sobre estas materias a no ser que haya una ley anterior y con ciertos límites, y la administración también puede regular materias sin necesidad de una ley previa. En cuanto al contenido de las normas que deben regirse por vinculación positiva, deben ser las que limiten derechos y libertades de los ciudadanos; en los demás casos primará la vinculación negativa, salvo en el supuesto de que se haga uso de los fondos públicos, donde se actuaría conforme a la Ley de Presupuestos. Estos principios son básicamente así porque ningún órgano sería capaz de producir tanto derecho ni tiene sentido limitar las actuaciones de una manera tan estricta.
• Vinculación a las normas reglamentarias: El gobierno y la administración pueden dictar reglamentos que vinculan a todos, incluso a la administración que lo dictó; también son vinculantes los reglamentos dictados por otras administraciones que regulen sus competencias. A partir de aquí surge el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos del artículo 52 de la LRJAP, de lo que se extraen tres principios:
  1. La administración autora de un reglamento no puede realizar actos singulares en contra de este.
  2. Tampoco puede liberar a terceros de no cumplir el reglamento salvo casos justificados en los que no se vulnere el principio de igualdad.
  3. La obligatoriedad del reglamento incluso actúa en órganos jurídicamente superiores.

Principio de Tutela Judicial

Es el sometimiento de la administración al control judicial.

• Vertiente objetiva: Cualquier acto de la administración puede ser juzgado según el artículo 106.1 CE. Para juzgar a la administración, principal responsable será el tribunal contencioso-administrativo, aunque en casos excepcionales también lo puede hacer el tribunal civil. El cumplimiento de la tutela judicial es obligatorio, pero solo procede cuando alguien abre un proceso contra la administración (principio de rogación). Todos los actos de la administración pública pueden ser sometidos a tutela judicial; de aquí se deriva la cláusula general de control judicial, que dice que es ilegal excluir cualquier acto de la administración pública a la acción judicial. Por último, si cualquier acto prescribiese, se convierte en legal, sin posibilidad de recurrir a la tutela judicial.
• Privilegios: 1. Se tiene que impugnar el acto de la administración antes de acudir a los tribunales. 2. La administración siempre demanda, carga probatoria del demandante, la necesidad de acudir a la justicia (por ejemplo, cuando nos ponen una multa). No caben los interdictos contra la administración y autotutela de la administración: la administración no necesita del consentimiento judicial para que sus actos sean válidos y para ejecutarlos. Si no se está de acuerdo se puede impugnar.
• Vertiente subjetiva: Se recoge en el artículo 24.1 CE y dice que todas las personas tienen derecho a acudir a los tribunales contra la administración, quedando prohibida la indefensión. Aunque este derecho parezca simple, es mucho más complicado de lo que parece, tanto en el sentido literal como el hecho por la jurisprudencia constitucional. Aun así tenemos el derecho a pedir, es decir, que se tiene derecho a que se resuelva el proceso tanto favorable como desfavorablemente.

Principio de Garantía Patrimonial

Es el derecho de mantener la integridad del valor económico del patrimonio frente a los poderes públicos, según se deriva del artículo 38 CE. Aquí podemos extraer:

• Ejecución forzosa: Es devolver a los ciudadanos el valor de los que se les priva voluntariamente por satisfacer una necesidad pública; esto se deduce del artículo 33.3 CE y la Ley de Expropiación Forzosa.
• Responsabilidad patrimonial: Obliga a la administración a indemnizar daños y perjuicios por las actuaciones administrativas (artículos 106.2 CE y 138-146 de la LRJAP).

Cláusula de Estado Social

Tiene su origen en la Ley Fundamental de Bonn. Tiene su principio general en el artículo 9.2 CE, que dice que corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social (corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad e igualdad sean reales). Se desarrolló en el capítulo III del título I.

Este principio tiene que ser tenido en cuenta por el legislador a la hora de hacer leyes y reglamentos, y según el artículo 53.3 CE, el Estado social informará la práctica judicial y administrativa. A la hora de interpretar esta norma se tendrá en cuenta la interpretación favorable al Estado social, y esta interpretación también se tendrá en cuenta para los derechos fundamentales.

Cláusula de Estado Democrático

Se deriva del artículo 1.1 CE y su aplicación al Derecho administrativo es dudosa, puesto que es absurdo que todas las decisiones administrativas deban votarse, pero aun así está presente en la administración.

• Sometimiento a las instancias políticas: Está subordinada al Parlamento y sobre todo al gobierno, tal y como indica el artículo 97 CE y el 3.3 de la LRJAP. Pero según el artículo 97, el gobierno se limita a dirigir a la administración para conseguir los fines que persigue; aun así el gobierno fija los objetivos que la administración tiene que cumplir mediante mecanismos como la planificación de la actividad administrativa.
• Organización jerárquica: Para el correcto funcionamiento de la administración, el artículo 103 exige que la administración esté organizada jerárquicamente donde los órganos superiores mandan a los inferiores, aunque los inferiores pueden proponer iniciativas a los superiores.
• Criterios de objetividad e imparcialidad: La administración debe actuar según le mande el gobierno, pero siempre con neutralidad, mande el partido político que mande, fiel pero neutralmente. Esta neutralidad se asegura a través de la objetividad reconocida en el artículo 103.1 CE y la imparcialidad del artículo 103.3 CE:
  • a) Objetividad (art. 103.1 CE): Implica dos cosas: 1. La administración tiene que ser fiel a los fines que persigue. 2. La administración tiene que tener en consideración todos los intereses en juego en la realización de la actividad.

La cláusula de Estado democrático afecta a la distribución del poder administrativo. El artículo 103 CE establece que la administración pública sirve con objetividad los intereses generales y de acuerdo con los principios de descentralización, desconcentración y jerarquía con sometimiento a la ley y al Derecho:

1. Descentralización: Significa que la administración hace participar a los niveles inferiores en la gestión de intereses propios. Se trasladan competencias a un nivel inferior. Dicho traslado necesita mecanismos, y para ello se opera mediante la ley de traslado y delegación.
2. Desconcentración: Es dar el ejercicio o titularidad de una competencia a un nivel inferior. La diferencia con la descentralización es que la desconcentración opera entre órganos de la misma administración. La desconcentración es positiva ya que permite al órgano superior controlar al órgano inferior y a la vez este último asume la gestión. También permite acercar la administración al ciudadano.
3. Jerarquía: Ya tratada en puntos anteriores.

Participación Ciudadana

No es fácil el concepto de participación ciudadana, pero básicamente es la inclusión de organizaciones privadas en la administración. Esto se puede hacer por tres formas:

1. Integración de los miembros en la administración.
2. Intervención de estas organizaciones en procedimientos para hacer oír su voz.
3. A través de la impugnación de actos que parece que afectan a una persona pero que en realidad afectan a un colectivo.

La Constitución no menciona la participación ciudadana, y tampoco es obligatoria, pero cuanto más se utilice, más democrática es la administración. Se utiliza en muchas leyes sectoriales y sobre todo en la administración local.

Fuentes del Derecho Administrativo

a) Derecho de la UE: Producido por las instituciones e integrado por tratados, reglamentos y directivas.

Dentro del ordenamiento interno, nos encontramos:

b) Constitución Española (CE): Es la norma suprema del ordenamiento jurídico en la que se contienen normas como los derechos fundamentales o la estructuración del Estado. Aquí cabe incluir la jurisprudencia constitucional, puesto que aplican la Constitución.

c) Ley: Puede ser del Parlamento, tanto estatal o autonómica. Después debemos indicar que puede tener distintos ámbitos como ley ordinaria, orgánica, estatuto de autonomía, ley básica, etc. También pueden ser emanadas del gobierno, que pueden ser decreto-ley (solo los puede dictar el Estado) y el decreto legislativo (los puede dictar el Estado y las CCAA). En la misma posición que la ley podemos considerar al tratado, puesto que es de aplicación directa una vez publicado, según el artículo 96.1 CE. Otro sector doctrinal dice que el tratado está por encima de la ley, puesto que la ley no puede modificar el tratado según el artículo 96.1 CE, solo se puede derogar por mecanismos contenidos en el tratado. Además, los organismos internacionales pueden vincular a España.

d) Reglamentos parlamentarios: cuyo ámbito está excluido por la ley.

e) Reglamentos: Normas dictadas por el gobierno y administración con rango infralegal. Su complejidad se debe a:

• Órganos superiores de la administración estatal: Los puede dictar el gobierno (Real Decreto), si los dictan los ministros (órdenes ministeriales), si lo mandan los directores generales (resoluciones, instrucciones, circulares).
• Órganos de la administración de cada CCAA: Si los dicta el gobierno (decreto), si un consejero (órdenes), si los dictan los directores generales (resoluciones, instrucciones y circulars).
• Plenos de la administración local: Pueden ser reglamentos orgánicos y ordenanzas.
• Entidades pendientes de las administraciones territoriales: Como por ejemplo Banco de España.
• Órganos constitucionales del Estado: Como el TC y el CGPJ.

f) Ordenamientos sectoriales: Son normas de rango inferior a la ley aprobadas por entidades privadas al amparo de las habilitaciones legales. Pueden dictarlas las corporaciones de derecho público, regulando aquí su organización interna y la actividad de las personas que lo integran, por ejemplo los colegios profesionales. Por otra parte, también determinadas empresas privadas que se encargan de la gestión de una actividad.

Otras Fuentes e Instituciones

El artículo 1.1 del CC establece que la ley, la costumbre y los principios generales del derecho son fuentes del derecho, y después en el 1.6 se dice que la jurisprudencia es fuente indirecta del derecho puesto que interpreta la ley, costumbre y principios generales del derecho, siendo solo válida la jurisprudencia del TS y TC. Así, el derecho positivo sería la ley y la Constitución, pero cada rama del derecho puede tener su propio derecho no positivo, que para el derecho administrativo es:

• 1. Costumbre: No es fuente del derecho para el derecho administrativo, pero sí para el derecho civil. Es la práctica de la gente que se repite durante mucho tiempo. En el derecho administrativo rige el principio de legalidad, por lo que la costumbre solo es eficaz si una ley la reconoce. Además, el derecho administrativo si se ancla a la costumbre, no podrá centrarse en las necesidades del presente. Así, las resoluciones anteriores de la administración pública no son vinculantes en el sentido de que pueden apartarse de esa decisión, pero siempre que sea justificado según la Ley 30/92.
• Principios generales del derecho: Son fuente del derecho administrativo. El derecho administrativo tiene sus propios principios generales del derecho, por lo que se autointegra. La peculiaridad es que estos principios están positivizados, por lo que ya están incluidos en las leyes.
• Doctrina: Son los especialistas en derecho administrativo. Podrán aconsejar a la administración y a la jurisprudencia para, por ejemplo, aclarar el sentido de una norma; no es fuente del derecho.

El Reglamento y sus Tipologías

Son normas dictadas por el gobierno-administración sin intervención de las Cortes Generales y tienen carácter infralegal. Pueden ser especiales o generales (depende si afectan a una o varias personas) y pueden ser concretos o abstractos (depende de si tienen como base un supuesto singular o abstracto). El reglamento es una norma importantísima en cuanto a la cantidad de reglamentos que hay.

Diferencia entre Reglamento y Acto Administrativo

• Los reglamentos son normas jurídicas. Antes se creía que los reglamentos y actos administrativos tenían el mismo género, salvo que los actos administrativos tenían carácter singular y los reglamentos una pluralidad, y también se creía que los reglamentos no eran normas jurídicas. Como hay ámbitos intermedios entre estos dos, hay que tener claras las diferencias.
• Los reglamentos tienen un procedimiento propio. Para que un acto administrativo tenga efecto, no tienen por qué publicarse en los boletines, basta con una notificación a los interesados.
• Los reglamentos son libremente derogables; los actos administrativos, si constituyen derechos, precisan supervisión de forma y fondo.
• Si un reglamento es ilegal, es nulo. Los actos administrativos, anulables.
• Los reglamentos no son susceptibles de recurso administrativo; los actos administrativos sí.
• El reglamento es una norma jurídica, mientras que un acto administrativo es una decisión administrativa, es una norma que solo afecta al destinatario. Así el reglamento tiene un contenido abstracto y el acto administrativo uno concreto.
• Los reglamentos crean derecho; los actos administrativos solo lo aplican.
• Los reglamentos tienen intención de permanecer en el tiempo; los actos administrativos resuelven una situación concreta.

Cosas comunes: Hasta tienen el mismo nombre (ej. Real Decreto del Presidente del Gobierno); opera en los dos el principio de inderogabilidad singular del reglamento; son actos unilaterales que producen efectos a los ciudadanos (acto jurídico).

Relación Ley-Reglamento

• a) Primacia formal respecto al reglamento: Se refiere a que la ley ocupa la posición central respecto al reglamento, y este último sirve para complementar.
• b) Primacía material: El reglamento no podrá modificar a una ley y tampoco puede ser contraria a la ley (arts. 97 CE y 62.2 LRJAP).

También tenemos que diferenciar cuando la Constitución se refiere a la ley que también contempla reglamento y cuando habla de ley emanada de las Cortes. Hay así una reserva de ley, que puede ser:

• Material: Son las materias que la Constitución obliga que se regulen por ley de las Cortes.
• Primacía formal: Son las otras materias reguladas por ley sin que lo mande la Constitución. Se produce una congelación de rango; no puede regular el reglamento ex novo esta materia, pero puede producirse una deslegalización y podrá ser regulada por el reglamento.

No hay ámbitos que sean regulados solo por reglamentos. La ley puede determinar cuánto poder le da a los reglamentos, incluso qué contenido regula obligatoriamente y su vigencia. El derecho administrativo distingue dos tipos de normas: las leyes y los reglamentos. Durante mucho tiempo se equiparó a la ley en sentido material, pero no debía contradecir a las leyes formalmente. Pero hay diferencias como que la ley es derivada de la voluntad general, el reglamento de la voluntad del ejecutivo. La ley es superior jerárquicamente al reglamento. La ley la controla el TC mediante control de constitucionalidad y el reglamento la jurisdicción contencioso-administrativa mediante control de reglamentos. Aunque el reglamento sea el 90% del BOE, poca importancia en la Constitución, solo en algunos artículos como el 97 y 106.

Tipos de Reglamentos

• Reglamento ejecutivo (secundum legem): Al principio del constitucionalismo, todo estaba subordinado al principio de legalidad; el reglamento lo único que podía hacer eran disposiciones necesarias para ejecutar o desarrollar una ley. Así siempre se necesita de ley previa, sirve para que el reglamento regule todos los supuestos de la realidad y siempre opera cuando existe reserva formal o material de ley. Pero a lo largo del siglo XIX se fue perdiendo tanto rigor, y las leyes podían remitir al reglamento para que continúe su labor o muchas veces la ley solo sienta principios básicos o es incompleta, ocupándose el reglamento de completarla. Esa es la explicación de por qué en la Constitución no se regula exhaustivamente el reglamento; apenas el artículo 97 dice que el gobierno tiene potestad reglamentaria. Hoy en día sigue existiendo, pero en los reglamentos ejecutivos, para que operen, tiene que dar el visto bueno el Consejo de Estado.
• Reglamentos independientes (praeter legem): Con la evolución del siglo XIX a partir de la evolución de los reglamentos ejecutivos, también surgen los reglamentos independientes, sin necesidad de una ley previa. Se justifica: 1. El gobierno puede ejecutar sobre cualquier parte del ordenamiento jurídico, y no solo sobre la ley ya creada. 2. El carácter selectivo de la ley, pudiendo el reglamento abordar el resto. Pero claro está, este reglamento independiente tiene límites como la reserva de ley.
• Reglamento de necesidad (contra legem): Son reglamentos que a priori serían ilegales puesto que abordan materias propias de reserva de ley, y se justifican por la necesidad del caso, por ejemplo guerra. Surge en Alemania y se expandió a España con lo del Estado; un ejemplo es la LBRL, que establece que un alcalde en situaciones catastróficas puede hacer reglamentos siempre rindiendo cuentas ante el pleno. Estos reglamentos tienen tres características: 1. Temporalidad: en cuanto desaparece la necesidad, desaparecen los efectos del reglamento. 2. El reglamento de necesidad no deroga, sino sustituye a las normas habituales. 3. Pueden dictarlas organismos que no tienen potestad reglamentaria.

Tipología de Reglamentos en nuestro Sistema Administrativo

• Statals (Estatales): La identificación de los reglamentos estatales es difícil puesto que coincide con el nombre de reglamentos de otras autoridades, y con el nombre de los actos administrativos. La regulación la contiene el artículo 25 de la Ley 50/97:
  1. Reglamentos del gobierno: Reales Decretos, los puede hacer el gobierno y el Consejo de Ministros. Son jerárquicamente superiores.
  2. Órdenes: Comisiones delegadas del gobierno y ministros.
  3. Órganos superiores: Resoluciones, instrucciones y circulares.
  4. Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV): Hacen circulares.
  5. Órganos constitucionales del Estado (TC y CGPJ): Pueden hacer acuerdos.
  En las relaciones rige el principio de competencia; cada organismo tendrá las competencias que le asigne una norma. La relación entre estos reglamentos es de jerarquía: 1. Real Decreto. 2. Orden. Nadie puede vulnerar lo establecido por rangos superiores.
• Autonómicos: Ley 1/83 artículo 39. Decretos (gobierno o Consejo de Gobierno), órdenes (consejeros), después distintas normas siendo la más frecuente la resolución. Rige el principio de competencia y jerarquía como en el estatal.
• Locales: Recogido en la LBRL. Pueden ser reglamentos orgánicos, de entidades para regular órganos. Ordenanzas: normas no aplicables a la estructura organizativa. Presupuesto (art. 112 LBRL): norma en el que se reparten los recursos económicos hasta el siguiente ejercicio económico. Estas relaciones rigen solo por el principio de competencia porque no tiene sentido el principio de jerarquía si todas salen del pleno.

Principios de Relación Normativa y Otras Figuras

Distintos Principios

• Principio de territorialidad: Cada norma tiene un ámbito geográfico de aplicación fuera del cual no surgirá efectos. A partir de aquí la norma puede ser coextensa (es cuando coincide al menos parcialmente en todo el territorio) o excluyente (cuando no). La norma es coextensa en cuanto se refiere al orden estatal con autonómico o local. Los órdenes de las CCAA entre sí son excluyentes, y los órdenes locales entre sí también son excluyentes; así este principio opera en las excluyentes.
• Principio de competencia: Determinadas normas tienen un espacio de actuación en el que no pueden entrar las otras normas. Toda norma que invada ese ámbito de reserva competencial será nula. Así nos encontramos como normas básicas el artículo 149.1 CE (dicta las competencias exclusivas del Estado), el 149.3 CE (da competencias a los estatutos de autonomía) y el artículo 2 de la LBRL (donde se dice que las administraciones locales tendrán las competencias que les atribuyan las leyes del Estado y CCAA; así tendrán competencia exclusiva en las leyes sectoriales del Estado y CCAA). Así, en las competencias de un ente cualquiera este se haya facultado para dictar normas jurídicas. Y las normas jurídicas dictadas por dicho ente se relacionan con las que forman parte de los restantes subsistemas normativos a través del principio de competencia. Hay dos proposiciones en esta norma: positivamente este principio entraña una protección singular de las normas frente a los demás subsistemas, las cuales no pueden modificar y derogar válidamente aquellas, por regla general, puesto que la norma de un subsistema solo puede ser modificada o derogada por otra norma del mismo subsistema. Negativamente, el principio determina la creación de un ámbito competencial inmune cuya vulneración por la norma de otro subsistema o por un ente u órgano distinto al específicamente competente determina la nulidad de estas precisamente por falta de competencia para ello. El principio de competencia excluye el principio de jerarquía. El principio de competencia presupone la existencia de subsistemas separados e independientes cada uno de los cuales regula materias distintas. Esto es lo que sucede si la Constitución dividiese todas las materias de gestión pública de forma neta adjudicando bloques compactos a cada uno de los entes que serían gestionados por cada uno de los entes en estricta incomunicación con los demás (así ocurre con el 149.1 CE y los estatutos de autonomía). Pero en otros casos las cosas son diferentes; hay materias que la Constitución y estatutos dividen de manera que tanto el Estado como las CCAA ostentan poder sobre ellas. Por una parte estarían las materias de normatividad compartida, que son aquellas en las que la Constitución reserva al Estado la potestad normativa para dictar la regulación de las condiciones básicas o el régimen básico y las CCAA regularán dichas materias respetando las partes. Mientras que las materias de normativa sustantiva estatal y ejecución autonómica son aquellas en las que el artículo 149.1 se limita a reservar al Estado la legislación sobre las mismas, de donde resulta que las CCAA pueden asumir toda la tarea ejecutiva o de gestión material de dicha normativa estatal. En tales materias, el poder normativo de las CCAA se limita a la aprobación de las disposiciones organizatorias de los servicios que han de llevar a cabo aquella ejecución y las relativas al procedimiento para ejecutarlas.
• Principio de jerarquía: Es la superioridad de unas normas respecto a otras. El contenido material del principio de jerarquía puede sintetizarse en dos tipos de consecuencias de orden positivo o negativo. Las consecuencias positivas consisten en la atribución a cada norma de capacidad innovadora activa y pasiva frente a las restantes normas del sistema; activamente la norma de un rango jerárquicamente superior puede modificar las normas inferiores salvo que estén protegidas por los principios de competencia o procedimiento, y pasivamente la norma puede ser modificada o derogada por las de mismo o superior nivel. Por su parte, las consecuencias negativas de la aplicación del principio se reducen a la nulidad de la norma inferior que contradice los preceptos de la superior, nulidad que puede ser declarada con efectos erga omnes por el tribunal competente. El ámbito de actuación del principio de jerarquía en nuestro sistema normativo es de una cierta complejidad: i) No todas las normas se relacionan con todas las restantes por vínculos de jerarquía. ii) La jerarquía posee un ámbito de actuación intrasistémico: opera dentro del subsistema estatal y dentro de cada uno de los autonómicos, pero no entre el subsistema estatal y los autonómicos, ni en las relaciones de las normas de los subsistemas entre sí. iii) La jerarquía se establece por razón del nivel del órgano del que procede la norma: todas las leyes del Estado, cualquiera que sea su tipo o denominación, son jerárquicamente iguales entre sí, como lo son también todas las leyes de cada una de las CCAA. Los reglamentos no constituyen un nivel unitario, jerarquizados entre sí en función del nivel del órgano del que emanan.
• Principio de procedimiento: Cada norma tiene un procedimiento para tener validez, de modo que toda norma que no haya cumplido el procedimiento requerido para su elaboración será nula. Las normas que regulan la producción normativa acotan determinadas materias, para las cuales imponen un procedimiento diverso del exigido para las normas del mismo tipo. Y esta individualización precisa unos efectos, que son de tres tipos:
  1. Un procedimiento positivo/negativo de materias y su asignación a un concreto tipo de norma: las normas para las que se prevé un procedimiento especial deben regular las materias para las que están previstas, pero no para otras (ej. Ley Orgánica).
  2. Un efecto lógico de exclusión de otros tipos normativos (ej. ley de presupuestos no puede regular materias de ley orgánica).
  3. La consecuencia de la infracción del principio de procedimiento que es invariable: la nulidad de la norma que lo vulnera (es nula una ley ordinaria que regula materias de ley orgánica en las partes que no son propias de la misma).
• Principio de temporalidad: La norma posterior modifica a la anterior según el artículo 2.2 del CC. Pero esto no surte efectos sino de cada subsistema, y no entre normas pertenecientes a subsistemas diversos y solo actúa dentro de un mismo nivel jerárquico.
• Principio de colaboración normativa: Determinadas normas nacen para apoyar otras ya existentes, para cubrir lagunas que dejan otras normas, como por ejemplo la relación entre ley y reglamento.

Otras Figuras Jurídicas Menores

• Bandos municipales: No son normas jurídicas, aunque se parezcan en su contenido. Los dicta el alcalde, pero no están reconocidos en la LBRL. Un bando no es nada más que un recordatorio que hace el alcalde dirigido al vecindario, para persuadirlo a cumplir la normativa local. Aunque si no lo cumplen, no pasa nada porque no tiene efecto vinculante.
• Acuerdos del Consejo de Ministros: Son todas las decisiones que adopta el gobierno, que no suponen ejercicio de potestad reglamentaria, sino que suelen tener un contenido de estrategia política ante un tema.
• Circulares: Son normas jurídicas dictadas por la administración especializada, cuyo fin es regular el funcionamiento de un sector y la actuación de los operadores privados en ese sector. No son normas jurídicas ni circulares autonómicas ni estatales (el Banco de España tiene un sector de administración que regula el sector bancario español dictando circulares que vinculan a los operadores privados en ese sector sin tener eficacia para los demás ciudadanos).
• Órdenes de servicio e instrucciones: Tienen como primera característica que son normas dictadas por órganos de rango inferior al gobierno. Su gran objeto es reglar el funcionamiento interno de esa administración, tanto en las relaciones internas como en las relaciones con los ciudadanos. Aparecen reguladas en la Ley 30/92, pero solo vincula a los funcionarios públicos; son normas que el ciudadano no tiene que conocer y el incumplimiento de las órdenes de servicio e instrucciones no afecta a la decisión final que adopte la administración. No afecta a la validez de los actos administrativos. Solo vincula a los ciudadanos públicos y si se incumple da lugar a exigirle responsabilidades a ese funcionario público o una sanción disciplinaria. No son reglamentos stricto sensu, pero sí tienen poder normativo.

Nota editorial: El presente documento recopila los aspectos esenciales del Derecho Administrativo, ofreciendo una visión estructurada de sus fuentes, principios dogmáticos y evolución histórica en el marco del Estado de Derecho y del Bienestar.