La organización administrativa: elementos, potestad organizativa y clasificación de los órganos

La organización administrativa

Toda organización es un conjunto de elementos diversos:

· Elemento personal: personas físicas que integran la organización y actúan por ella.
· Elemento material: medios materiales y recursos económicos que manejan dichas personas.
· Elemento normativo: reglas que disciplinan la actividad de esas personas.

La ordenación de estos elementos en una estructura unitaria es el resultado final de una serie de actividades tanto jurídicas como materiales de las organizaciones administrativas. En el momento de su constitución cabe distinguir tres fases:

1. Creación de la organización. En nuestro caso es la decisión del poder público que una determinada función o conjunto de funciones sean realizadas por un organismo que a tal fin se crea.
2. Establecimiento de esa organización, que supone la determinación concreta de la estructura interna, el detalle de sus funciones, la división de los órganos y la distribución de las funciones entre tales órganos.
3. Puesta en marcha de la organización: la dotación de los elementos personales y materiales para que esa organización pueda desempeñar sus funciones.

Las dos primeras fases son de carácter normativo, mientras que la tercera se realiza mediante actos jurídicos singulares como el nombramiento de los cargos, adquisición de material, etc.

Potestad organizativa de las administraciones públicas

Es un concepto finalista que engloba todas las potestades públicas dirigidas a la creación, configuración y puesta en marcha de las organizaciones públicas (administrativas). Sintéticamente, se alude a las diferentes manifestaciones de la potestad normativa que tienen por objeto la organización de las Administraciones Públicas.

Distribución de la potestad organizativa: en nuestro derecho positivo se ha seguido la pauta de división en la que el protagonismo en la creación y modificación de los entes públicos corresponde al Parlamento, mientras que en relación con los órganos dentro de la Administración Pública corresponde a la propia Administración mediante reglamentos.

En el primer nivel se observa la amplia reserva de ley formal, mientras que en los escalones inferiores, tanto las comunidades autónomas como los municipios, no es necesariamente creada por ley (arts. 81, 146 y 151 CE).

En relación con los municipios, la creación, modificación o extinción se confía a la Ley de bases de régimen local y a la regulación que establezcan las comunidades autónomas; en Andalucía, la Ley de demarcación y planta establece que se crearán, modificarán y extinguirán por decreto del Consejo de Gobierno (hasta aquí los entes territoriales).

Los entes instrumentales tienen normas que establecen también la amplia reserva de ley formal. Los organismos públicos, según la LOFAGE, se crean por ley, y respecto a las agencias estatales se prevé la autorización por ley. Y lo mismo ocurre con las agencias de la Comunidad Autónoma de Andalucía. En el ámbito local no puede ser así porque los entes locales no tienen potestad legislativa, por tanto se crean por reglamento.

Si entramos en el 2.º nivel, creación, extinción y modificación, encontramos que hay predominio del reglamento pero no exclusividad. La propia Constitución española exige la ley de creación y regulación solo para 2 casos: por un lado, el Gobierno (art. 97), y uno de sus órganos, el Consejo de Estado (art. 107). Para los demás órganos la Constitución, en el apartado 2 del art. 103, exige que sean creados de acuerdo con la ley, es decir, no que cada uno sea creado por una ley, sino que se emane una ley que regule la creación, modificación o extinción: LOFAGE. La cual señala que los órganos de subdirección por arriba se crean, modifican y extinguen por Real Decreto del Consejo de Gobierno y los de subdirección general por abajo, orden ministerial.

Nuestra comunidad autónoma adopta la distribución parecida, señalando que su estructura orgánica se hace por Real Decreto de Gobierno.

Y en relación con los entes locales, señalar que los mismos están establecidos a nivel mínimo en la propia Ley de bases del régimen local. A partir de esta estructura permiten a las comunidades autónomas cuáles pueden ser sus órganos, a parte del pleno, el alcalde, etc. Además, las propias entidades locales, a través de sus reglamentos orgánicos, pueden establecer otros órganos.

Señalar que la potestad organizatoria de la Administración ha constituido una de las potestades más discrecionales con que cuenta la Administración. Sin embargo, con el paso de los años se han introducido una serie de límites a esta potestad, es decir, amplitud pero respetando ciertos parámetros. En este sentido podemos distinguir que el ordenamiento ha ido estableciendo los siguientes límites:

• De carácter sustantivo o material, es decir, que respondan a la previsión de contenido. Así, por ejemplo, la Ley 30/92 estableció en su año algunos requisitos para crear órganos, y entre los que se encuentra la prohibición de duplicar órganos con las mismas funciones. Importante también es la introducción por la LOFAGE de criterios materiales de qué tipo de entes públicos podían crearse según la función que fueran a ejercer.
• De carácter procedimental: básicamente los informes y aprobaciones previas que ahora las normas establecen en el procedimiento para crear un ente público o un órgano. Así, lo fundamental es la aprobación del órgano superior que asume la competencia sobre administraciones públicas, y la autorización también por parte de la estructura superior en materia económica, en cuanto el órgano suponga un incremento del gasto.

Concepto de órgano. La imputación

Como toda organización, la Administración para funcionar necesita una división interna del trabajo, es decir, qué órganos vamos a tener y qué órgano se va a encargar de qué órgano. Normalmente esta división interna termina en las unidades administrativas, las cuales se definen en nuestro ordenamiento como estructuras funcionales básicas de prestación y gestión de los procedimientos, en el ámbito funcional de esa organización administrativa. Sin embargo, esa estructura básica funcional puede, a su vez, tener competencias: bien de decisión, o bien sus resoluciones solo ayudan a otra unidad para que esta pueda tomar la decisión, que será la que verdaderamente esté ejerciendo la competencia. Y es en este aspecto donde reside el concepto básico de órgano administrativo. Conforme al art. 11 de la Ley 30/92 corresponde a cada Administración Pública delimitar las unidades administrativas que configuran los órganos administrativos propios. Ya el Estado en el art. 5 de la LOFAGE señaló que para que la AGE adquiera la condición de órgano las unidades administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, y además, dicho art. 5, o cuya actuación tenga carácter preceptivo. Así, por ejemplo, las unidades administrativas se extinguen o modifican a través de la relación de los puestos de trabajo.

El concepto de órgano es tributario de una teoría en virtud de la cual se permite que la decisión del órgano sea recaer sobre la propia organización, y esta es la teoría de la imputación, en virtud de la cual cuando actúa un órgano es la organización, la Administración la que está actuando, ¿y qué significa? Que existe solo una voluntad: la de la Administración.

Clasificación de los órganos administrativos

Analizamos las clasificaciones más importantes, porque aunque fueran de carácter dogmático, las normas han acabado por asumirlas. Las clasificaciones son de tipo estructural o de tipo funcional.

1. Estructurales. Encontramos las que clasifican a los órganos entre constitucionales (el Consejo de Gobierno) y no constitucionales. La segunda clasificación lo hace por su pertenencia: estatales, autonómicos y locales. La tercera los distingue por su estructura interna: son simples o complejos, siendo estos últimos los que están formados a su vez por otros órganos, por ejemplo, el Consejo de Ministros. Otra clasificación atiende al carácter del nombramiento de sus titulares, y se distinguen entre representativos y no representativos; los primeros son aquellos cuyos titulares son elegidos por la comunidad que representan como consecuencia del principio democrático o como consecuencia del principio participativo, los llamados órganos representativos de intereses sociales. La clasificación más importante es la que atiende a la composición interna de cada órgano, distinguiendo entre unipersonales y colegiados; los primeros son aquellos que tienen como titular a una persona, al contrario, un órgano es colegiado cuando está compuesto por 3 o más personas, los miembros, que reunidos en sesión convocada al efecto, deliberan y acuerdan, en pie de igualdad, sobre el ejercicio de las funciones que tengan encomendadas. El régimen de los órganos colegiados, y enlazamos con el último epígrafe, está en las propias normas que al efecto haya dictado la Administración Pública de que se trate, o bien en las propias normas de funcionamiento que se haya dado a sí mismo el propio órgano. La Ley 30/92 contiene una regulación de los órganos colegiados, salvo para los órganos colegiados de carácter político: para los consejos de gobierno, o para los plenos. Esta regulación pretendía ser la regulación común de cualquier Administración, sin embargo esta consideración la desestimó el TC que consideró que no era básica. Con todo, lo cierto es que la regulación de los órganos colegiados en la Ley 30/92 es muy seguidora de lo aquí establecido. En cuanto a su composición: los órganos colegiados cuentan con un presidente, quien ejerce su representación y la función de impulso del órgano. Hay un número de miembros, como mínimo 3, y un secretario, con función de certificación y de levantamiento de actas. En cuanto al funcionamiento de este último es importante la regulación respecto a 3 aspectos: en primer lugar, a la convocatoria y a las sesiones, y aquí hay reglas muy tradicionales (suficiente antelación, libertad de acceso, acompañamiento del orden del día, etc.); en segundo lugar hay una regulación de todo lo que tiene que ver con las actas y con las certificaciones; y en tercer lugar, en relación con el quórum. Toda esta regulación es importante en relación con la de las causas de nulidad: prescindir de las reglas esenciales de la toma de decisiones o formación de voluntad de órganos colegiados.
2. Funcionales. La primera es importante, y es la que distingue los órganos por la extensión territorial de sus funciones: órganos centrales y periféricos. El órgano central extenderá su competencia a todo el territorio del ente al que pertenece; y los periféricos solo tienen competencia en parte del territorio sobre el que tiene funciones el ente al que pertenece. Otra clasificación es la que pone de relieve el alcance de su actividad, y distingue entre órganos internos y externos según si su actividad produce o no efectos jurídicos a terceros. Actualmente solo los órganos cuya participación sea preceptiva en un proceso adquirirán la. Por la naturaleza de su función típica tendremos órganos activos: aquellos que pueden realizar actos administrativos decisorios, imponen obligaciones o declaran un derecho; órganos consultivos: el Consejo de Estado; y por último, órganos de control o fiscalizadores, cuya actividad es la fiscalización, previa o a posteriori, de la actividad de otros órganos.